Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 марта 2023 г. по делу N 8а-3342/2023[88а-6229/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Локтионова А. А.ча на решение Обоянского районного суда Курской области от 19 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 8 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Локтионова А. А.ча к Собранию депутатов города Обояни об оспаривании решения Собрания депутатов города Обояни от 30 мая 2022 года N N "Об отчете Главы и Администрации города Обояни за 2021 год".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение Локтионова А.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Собрания депутатов города Обояни Шалимова В.В. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов города Обояни (далее Собрание депутатов) от 8 ноября 2019 года N N главой города Обояни избран Локтионов А.А.

В соответствии с Уставом муниципального образования "город Обоянь" Обоянского района Курской области (далее Устав) глава муниципального образования города Обояни является высшим должностным лицом города и обязан один раз в год отчитываться перед Собранием депутатов о проделанной работе за прошедший год.

Главой города Обояни Локтионовым А.А. представлен отчет о результатах деятельности главы и администрации города Обояни за 2021 год. Вопрос о заслушивании отчета главы и администрации города Обояни за 2021 год внесен в повестку заседания Собрания депутатов на 30 мая 2022 года.

Согласно протоколу заседания Собрания депутатов от 30 мая 2022 года на заседании присутствовало 10 депутатов из четырнадцати (1 депутат на основании решения Собрания депутатов от 19 апреля 2022 года сложил полномочия), 7 из 10 присутствовавших депутатов проголосовали за то, чтобы деятельность главы города Обояни и администрации города Обояни за 2021 год была признана неудовлетворительной.

Решением Собрания депутатов от 30 мая 2022 года N N дана неудовлетворительная оценка деятельности главы города Обояни по решению вопросов местного значения в 2021 году. Указанное решение опубликовано в установленном законом порядке на официальном сайте администрации города Обояни.

Считая данное решение представительного органа муниципального образования незаконным, а также нарушающим его права и охраняемые законом интересы, Локтионов А.А. обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением и просил признать его незаконным и отменить.

Решением Обоянского районного суда Курской области от 19 августа 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 8 ноября 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления Локтионову А.А. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 9 января 2023 года через Обоянский районный суд Курской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 24 января 2023 года, заявитель просит отменить судебные акты, постановленные судами первой и апелляционной инстанций, как основанные на неверном применении норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указано, что выводы судов о том, что решение о признании неудовлетворительной деятельности главы города Обояни было правомерно утверждено простым большинством голосов от числа присутствовавших на заседании депутатов, не основаны на положениях закона и противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Обращается внимание на то обстоятельство, что судом первой инстанции не дана оценка доводу административного истца о допущенных нарушениях в ходе процедуры голосования, а суд апелляционной инстанции не указал мотивы, по которым отклонил утверждения административного истца о незаконности обжалуемого решения Собрания депутатов и не указал, по каким основаниям не были применены положения статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при разрешении вопроса о возникшей юридической коллизии между утвержденным Собранием депутатов Порядком проведения ежегодного отчета главы города Обояни перед Собранием депутатов и положениями федерального законодательства и Устава города Обояни по вопросу о порядке голосования.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия полагает, что такие нарушения имели место.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о законности обжалуемого решения, указав, что оно вынесено уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на основе Устава муниципального образования "город Обоянь" Обоянского района Курской области с соблюдением установленной процедуры, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Соглашаясь с правовой позицией суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что выводы суда сделаны на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств при правильном применении норм материального права.

При этом суд апелляционной инстанции отметил, что действующее законодательство не содержит показателей оценки деятельности главы муниципального образования, по отдельности или в их совокупности однозначно свидетельствующих об уровне ее эффективности или неэффективности, законодатель не обязал органы местного самоуправления принимать нормативные правовые акты по установлению указанных критериев и порядка заслушивания отчета главы. Использование демократической процедуры принятия представительным органом решения, имеющего оценочный характер, обеспечивает его законность. Именно процедура голосования депутатов является указанной демократической процедурой, депутаты вправе оценивать деятельность главы муниципального образования по своему внутреннему убеждению на основании объективных данных.

Как указал суд апелляционной инстанции, по смыслу закона Собрание депутатов, имея кворум на заседании от 30 мая 2022 года, большинством голосов от числа депутатов, присутствовавших на заседании, по результатам рассмотрения отчета главы города Обояни о его деятельности и о результатах деятельности администрации городского поселения было вправе принять решение о признании деятельности главы города неудовлетворительной.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает такие выводы судов основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права и неверной оценке характера и основания заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Как установлено частью 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет его законность в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Если иное не предусмотрено названным кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения наряду с другими обстоятельствами суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункт "в" пункта 3, пункт 4 части 9 статьи 226 упомянутого кодекса).

При этом федеральный законодатель обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагает на орган, организацию, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено Верховным Судом Российской Федерации в пункте 20 постановления Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", проверяя соответствие решения, действия (бездействия) нормам права, регулирующим спорные отношения, судам следует исходить из установленных правил применения нормативных правовых актов, учитывая, в том числе различия в их юридической силе, порядок преодоления коллизий юридических норм (статья 15 и пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статья 13 и часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Суд не применяет нормативный правовой акт, противоречащий закону или иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, независимо от того, был ли он оспорен в другом деле, и руководствуется нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения (статья 3, часть 2; статья 12; статья 32; части 1 и 2 статьи 130 и 131).

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (части 1 и 5 статьи 36).

Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретая этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года N 114-О-О).

Таким образом, судебный контроль за порядком проведения ежегодного отчета главы администрации перед представительным органом муниципального образования связан, прежде всего, с проверкой нормативно закрепленной процедуры его проведения.

Решением Собрания депутатов от 30 марта 2022 года N 126-6-РС утвержден Порядок проведения ежегодного отчета главы города Обояни перед Собранием депутатов, который предусматривает, что решение Собрания депутатов по отчету принимается большинством голосов от присутствующих на заседании депутатов (пункт 4.4); решение Собрания депутатов о рассмотрении ежегодного отчета главы города Обояни в течение 15 дней после его рассмотрения размещается на официальном сайте администрации города Обояни в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 5.1).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно статье 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (часть 1). Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования; заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов (часть 1.1).

Решения представительного органа муниципального образования на правомочном заседании принимаются, как правило, большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не определено законом или уставом муниципального образования. Так, согласно части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом. Аналогичная норма действует в отношении решений, принимаемых на сходах граждан.

Названный Федеральный закон также вводит норму квалифицированного большинства голосов для принятия представительными органами муниципальных образований ряда решений. Так, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 5 статьи 44); решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 8 статьи 74.1).

Для принятия представительным органом муниципального образования решений по отдельным вопросам, например, по организационным и процедурным, могут применяться и иные нормы голосования.

В соответствии со статьей 4 Устава представительный орган муниципального образования - Собрание депутатов входит в структуру органов местного самоуправления города Обояни.

В систему муниципальных правовых актов, в числе прочего, входят: Устав; решения, принятые на местном референдуме; решения Собрания депутатов (пункт 2 статьи 6 Устава).

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (пункт 3 статьи 6 Устава).

Собрание депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Курской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Обоянь, решение об удалении главы города Обояни в отставку, а также решения по вопросам организации своей деятельности и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Курской области, настоящим Уставом.

Решения Собрания депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Обояни, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов, если иное не установлено федеральным законом. Решения Собрания депутатов по вопросам организации деятельности Собрания депутатов принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов, если иное не установлено настоящим Уставом (пункт 4 статьи 6 Устава).

В соответствии со статьей 21 Устава Собрание депутатов состоит из 15 депутатов (установленная численность) и является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Статьями 22, 23 Устава предусмотрено, что Собрание депутатов заслушивает ежегодные отчеты главы города Обояни о результатах его деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе города Обояни органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов. Порядок деятельности Собрания депутатов, основные правила и процедуры его работы устанавливаются Регламентом Собрания депутатов.

Согласно Регламенту, утвержденному решением Собрания депутатов от 15 апреля 2009 года N 18-4-РС (далее Регламент), определяющему порядок работы Собрания депутатов, его органов и должностных лиц, Собрание депутатов является органом местного самоуправления, самостоятельно принимает решения; Собрание депутатов считается правомерным, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов; решения городского Собрания принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием, решение об изменениях и дополнениях к Уставу муниципального образования города Обояни, по финансовым и правовым вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов городского Собрания; по другим вопросам решения городского Собрания принимаются большинством голосов от общего числа депутатов городского Собрания; по процедурным вопросам городское Собрание принимает решение большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании. Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол заседания городского Собрания (статьи 1, 11, 19).

При этом в Регламенте не указано, какие вопросы относятся к процедурным, что создает правовую неопределенность и может привести к неоднозначному пониманию, а, следовательно, к возможности произвольного применения.

По общему правилу к процедурным вопросам могут быть отнесены вопросы о перерыве в работе Собрания депутатов или его переносе, о предоставлении дополнительного времени для выступления, о продолжительности времени для ответов на вопросы по существу проекта нормативного правового акта и другие подобные вопросы.

По смыслу действующего законодательства, вопрос о ежегодном отчете главы администрации перед представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности не может быть отнесен к процедурным вопросам, так как оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа связана с дискрецией представительного органа муниципального образования, а признание такой деятельности неудовлетворительной непосредственно связано с возможностью наступления ответственности для главы администрации вплоть до удаления в отставку.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт определен как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. С учетом этого определения акт представительного органа муниципального образования об отчете главы и администрации города Обояни за 2021 год подпадает под понятие муниципального правового акта, а требуемое количество голосов при его принятии может рассматриваться как элемент порядка такого принятия.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что порядок принятия муниципальных правовых актов должен определяться исключительно уставом муниципального образования; решения представительного органа муниципального образования на правомочном заседании принимаются, как правило, большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не определено законом или уставом муниципального образования, а по ряду решений, квалифицированным большинством голосов. Иные нормы голосования могут применяться для принятия решений по организационным и процедурным вопросам.

Поскольку правоотношения по порядку принятия решений представительным органом не подлежат урегулированию в ином муниципальном правовом акте, кроме как в уставе соответствующего муниципального образования, установление такого регулирования в Порядке проведения ежегодного отчета главы города Обояни перед Собранием депутатов, утвержденном решением Собрания депутатов от 30 марта 2022 года N N, не может соответствовать требованиям приведенного законодательства.

Обращаясь в суд с административным иском, Локтионов А.А. обосновывал незаконность оспариваемого им решения, в том числе, тем, что решение о признании его деятельности неудовлетворительной Собранием депутатов принято большинством голосов от числа депутатов, присутствовавших на заседании, что противоречит нормам, обладающим высшей юридической силой. Такое решение могло быть принято только большинством голосов от установленной численности депутатов.

Данные доводы административного истца в нарушение части 8 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правовой оценки в судах первой и апелляционной инстанций не получили.

Таким образом, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, в связи с чем, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым данные судебные акты отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Обоянского районного суда Курской области от 19 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курского областного суда от 8 ноября 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Обоянский районный суд Курской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи