Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 марта 2023 г. по делу N 8а-5474/2023[88а-9154/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Петрова Е. В. на решение Истринского городского суда Московской области от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Петрова Е. В. к администрации городского округа Истра Московской области о признании незаконным решения от 09 июля 2021 года об отказе в предоставлении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на торгах.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение Петрова Е.В, поддержавшего кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Петров Е.В. 6 февраля 2020 года обратился в администрацию городского округа Истра Московской области (далее также Администрация) с заявлением о предоставлении в аренду свободного и неогороженного земельного участка под магазин в д. Корсаково городского округа Истра Московской области на торгах (аукцион).

Постановлением Администрации от 2 марта 2020 года N 1141/3 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане площадью 1 287 кв.м по адресу: "адрес" с видом разрешенного использования - "магазины".

На основании утвержденной схемы подготовлен межевой план и земельный участок поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера N с видом разрешенного использования "магазины".

В связи с рассмотрением Истринским городским судом исковых заявлений смежных землепользователей Румянцева К.А. и Шепелева В.Н. Администрация проинформировала Петрова Е.В. о том, что решение вопроса по его заявлению от 6 февраля 2020 года приостановлено до разрешения спора по существу.

Решением Администрации от 9 июля 2021 года N N Петрову Е.В. отказано в предоставлении государственной услуги по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в аренду или в собственность на торгах, поскольку испрашиваемый в аренду земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, в которой не допускается его использование в соответствии с целями, указанными в заявлении о предоставлении данного земельного участка в аренду - "магазины" и имеется противоречие категории и вида разрешенного использования испрашиваемого в аренду земельного участка с кадастровым номером N генеральному плану/правилам землепользования и застройки/проекту планировки территории/проекту межевания территории.

Указанным решением заявителю разъяснено, что испрашиваемый в аренду земельный участок с кадастровым номером N расположен в охранной зоне объекта культурного наследия на основании постановления Правительства Московской области от 13 февраля 2018 года N 97/6 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения "Церковь Николая Чудотворца" 1853-1875 г.г, 1893 г.". В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа Истра Московской области, утвержденными решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 23 ноября 2017 года N14/13 в редакции от 19 марта 2020 года, предельные минимальные размеры земельных участков с видом разрешенного использования "магазины" в границах населенного пункта д. Корсаково составляют 2 000 кв.м, тогда как испрашивамый земельный участок имеет площадь 1 287 кв.м, то есть меньше предельного минимального значения.

Считая указанное решение неправомерным, Петров Е.В. обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Решением Истринского городского суда Московской области от 09 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 24 января 2023 года через Истринский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 8 февраля 2023 года, заявитель просит отменить принятые по делу судебные акты в связи с нарушением судами норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указано, что на момент постановки спорного земельного участка на кадастровый учет изменения в Правила землепользования и застройки территории городского округа Истра Московской области, установившие минимальный размер земельного участка под магазины 2 000 кв.м, не были внесены и Правила действовали в редакции, предусматривавшей минимальный размер земельного участка под магазины 500 кв.м.

Также судом первой инстанции был сделан неправильный вывод о нахождении спорного земельного участка в зоне с особым режимом использования, послужившим одним из оснований отказа в удовлетворении заявленного административного иска, поскольку согласно заключению Главного управления культурного наследия Московской области от 9 августа 2021 года N N, подготовленного в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 13 февраля 2018 года N 97/6 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Николая Чудотворца, 1853-1875 г.г, 1893 г.", на спорном земельном участке разрешается новое строительство капитальных объектов с высотными отметками до верхней отметки кровли не превышающими 15 м, что позволяет его использование по целевому назначению - под "магазины".

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы установлены.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение Администрации отвечает требованиям закона, принято в пределах полномочий органа местного самоуправления, основания для принятия решения имелись - испрашиваемый в аренду земельный участок находится в зоне с особым режимом использования и не соответствует минимальному размеру, установленному Правилами землепользования и застройки городского округа Истра, нарушения прав административного истца в ходе рассмотрения дела не установлено.

При этом доводы административного истца о необходимости применения Правил землепользования и застройки в редакции, действовавшей на 2 марта 2020 года, то есть до момента вступления в действие решения Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19 марта 2020 года судом были отклонены.

Суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции, указав на то, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий органа местного самоуправления, нарушений порядка его принятия не установлено, отказ в предоставлении государственной услуги согласован с Министерством имущественных отношений Московской области.

Признав, что доводы апелляционной жалобы о возможности строительства в зоне указанного выше объекта культурного наследия заслуживают внимания, суд апелляционной инстанции отметил, что разъяснения, приведенные в пункте 2 оспариваемого решения, по своей сути не подменяют соответствующее основание для отказа в предоставлении услуги, к которому они относятся.

При этом суд апелляционной инстанции констатировал, что на дату принятия оспариваемого решения Администрации действовали Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра, утвержденные постановлением администрации городского округа Истра Московской области от 12 мая 2021 года N 2835/5, согласно которым в жилой зоне отсутствует основной вид разрешенного использования земельных участков - "магазины".

С учетом изложенного, и приняв во внимание, что на дату принятия оспариваемого решения у административного истца отсутствовало в собственности здание магазина, расположенное на спорном земельном участке, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Администрация правомерно указала на противоречие вида разрешенного использования испрашиваемого в аренду земельного участка с кадастровым номером N, свободного от объектов капитального, в том числе незавершенного, строительства и зарегистрированных прав, правилам землепользования и застройки.

Сославшись на вышеприведенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции сделал заключение о том, что права административного истца не могут быть признаны нарушенными оспариваемым решением, поскольку правопритязания смежных землепользователей в отношении спорного участка были сняты судом лишь 23 марта 2022 года, а с 14 мая 2021 года нахождение в зоне жилой застройки земельных участков с основным видом разрешенного использования - "магазины" уже не допускалось.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны с нарушением норм материального права, регулирующих спорные отношения, и норм процессуального права.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Обязанность доказывания законности решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, наделенных государственными или иными полномочиями, возлагается на соответствующий орган и должностное лицо. По таким административным делам граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемых решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца; подтверждать иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" при разрешении споров, рассматриваемых по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное (часть 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 5 статьи 3 и часть 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Исходя из требований статьи 178, части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия (абзац второй пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, кроме иных обстоятельств, указанных в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 4).

Статья 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации определяет порядок проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица (пункт 4 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации).

Указанный порядок предполагает подготовку заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка, обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, проверку уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса и подпунктами 5 - 9, 13 - 19 пункта 8 настоящей статьи, принятие и направление им заявителю решения о ее утверждении с приложением этой схемы, обеспечение заинтересованным лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка, осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности, обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением о проведении аукциона, обращение уполномоченного органа с заявлением о государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на земельный участок, получение информации о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), проверку уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 8 настоящей статьи, и принятие им решения о проведении аукциона либо решения об отказе в проведении аукциона при наличии хотя бы одного из указанных оснований (подпункты 1-9 упомянутого пункта).

Из решения Администрации от 9 июля 2021 года N N усматривается, что в предоставлении в аренду свободного и неогороженного земельного участка под магазины в "адрес" на торгах (аукционе) было отказано со ссылкой на постановление Правительства Московской области от 13 февраля 2018 года N 97/6 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения "Церковь Николая Чудотворца" 1853-1875г, 1893 г.г." по тем основаниям, что испрашиваемый в аренду земельный участок, кадастровый номер N полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, в которой не допускается использование земельного участка в соответствии с целями, указанными в заявлении о предоставлении в аренду данного земельного участка - "магазины", и на то обстоятельство, что имеется противоречие категории и вида разрешенного использования испрашиваемого в аренду земельного участка генеральному плану/правилам землепользования и застройки/проекту планировки территории/проекту межевания территории с разъяснением о том, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки "адрес", утвержденными решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 23 ноября 2017 N 14/13 в редакции от 19 марта 2020 года, предельные минимальные размеры земельных участков с видом разрешенного использования "магазины" в границах населенного пункта д. Корсаково составляют 2 000 кв.м, тогда как испрашиваемый земельный участок имеет площадь 1 287 кв.м, то есть меньше предельного минимального значения.

Иных оснований для отказа в предоставлении государственной услуги в обжалуемом решении не приведено.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта). При этом пунктами 1, 6 статьи 34.1 упомянутого федерального закона предусмотрено, что до момента установления зоны охраны объекта в отношении территории памятников и ансамблей, включенных в реестр, устанавливаются защитные зоны, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

В материалах дела имеется заключение Главного управления культурного наследия Московской области от 09 августа 2021 года N N, из которого следует, что особые режимы использования земель и требования к градостроительному регламенту в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности Церкви Николая Чудотворца для участков с режимом Р-2 разрешают новое строительство капитальных объектов с высотными отметками до верхней отметки кровли не превышающими 15 метров.

Отметив, что доводы административного истца о возможности строительства капитального объекта в зоне указанного выше объекта культурного наследия заслуживают внимания, суд апелляционной инстанции, признавая правильным вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого решения административного ответчика, принятого в отношении Петрова Е.В. в обоснование своей позиции указал обстоятельства, которые Администрацией не были положены в основу фактического отказа в предоставлении административному истцу государственной услуги, сославшись на то, что на дату принятия оспариваемого решения Администрации действовали Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра, утвержденные постановлением администрации городского округа Истра Московской области от 12 мая 2021 года N 2835/5, согласно которым в жилой зоне отсутствует основной вид разрешенного использования земельных участков - "магазины".

Вместе с тем, из материалов административного дела видно, что принимая оспариваемое решение, Администрация в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги на данное основание не ссылалась.

Таким образом, судом апелляционной инстанции не учтены разъяснения, содержащиеся в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", о том, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения.

Изложенное свидетельствует о нарушении норм процессуального права, регулирующих рассмотрение названной категории дел судом апелляционной инстанции.

Кроме того, в рассматриваемом случае правовое регулирование изменилось после обращения административного истца с заявлением в Администрацию о предоставлении в аренду свободного и неогороженного земельного участка под магазин в "адрес" на торгах (аукцион) и принятия постановления Администрации от 2 марта 2020 года N 1141/3, которым утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане площадью 1 287 кв.м по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования - "магазины", поскольку изменения в Правила землепользования и застройки территории городского округа Истра Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 23 ноября 2017 года N 14/13, согласно которым минимальный размер земельного участка под магазины составил 2 000 кв.м, внесены 19 марта 2020 года.

До внесения изменений действовали иные нормы, устанавливающие минимальный размер земельного участка под магазины - 500 кв.м, Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра, утвержденные постановлением администрации городского округа Истра Московской области от 12 мая 2021 года N 2835/5 на дату возникновения правоотношений с участием административного истца приняты не были.

Между тем, суды первой и апелляционной инстанций не учли, что при разрешении споров, рассматриваемых по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное.

Таким образом, обжалуемые решение Истринского городского суда Московской области и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда нельзя признать законными, следовательно, судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Истринского городского суда Московской области от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Истринский городской суд Московской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи