Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2023 г. по делу N 66а-496/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференцсвязи административное дело N 3а-229/2022 по административному исковому заявлению Короленко Александра Васильевича к Правительству Калининградской области и Министерству градостроительной политики Калининградской области об оспаривании правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам, по апелляционной жалобе Короленко Александра Васильевича на решение Калининградского областного суда от 11 ноября 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, объяснения представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области Ижутиной В.С, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Короленко А.В. обратился в Калининградский областной суд с названным выше административным иском, в котором просил признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 с изменениями, внесенными постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам.

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником жилого дома с кадастровым номером N и земельного участка площадью 600 кв. м с кадастровым номером N и видом разрешенного использования - под жилой дом индивидуального жилищного строительства, расположенных по адресу: г. Калининград. пер. Полевой, дом 18. С южной стороны земельного участка протекает ручей и установлена его водоохранная зона. Часть территории от границы земельного участка с кадастровым номером N до границы водоохранной зоны ручья свободна, использование ее третьими лицами исключено ввиду отсутствия доступа. Для административного истца эта территория представляет интерес, так как он мог бы использовать ее совместно со своим земельным участком для благоустройства жилого дома и присоединение этой территории к земельному участку исключило бы существующую изломанность границ, поскольку большинство владельцев соседних участков по пер. Полевому (земельных участков с кадастровыми номерами N; N; N; N; N) ранее оформили свои права на дополнительные участки с разрешенным использованием для индивидуальной жилой застройки.

14 февраля 2017 года Короленко А.В. обратился в комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" (далее также - Комитет) с просьбой выделить ему дополнительный участок путем перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка с кадастровым номером N. Комитет выразил согласие на заключение соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и его земельного участка.

17 марта 2017 года письменное согласие Комитета было направлено в Муниципальное предприятие "Городской центр геодезии", которым выполнены кадастровые работы и сформирован земельный участок площадью 745 кв. м.

23 января 2020 года земельный участок площадью 745 кв. м был поставлен на кадастровый учет под номером N с характеристиками: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

29 января 2020 года Короленко А.В. обратился в Комитет с заявлением о подготовке соглашения о перераспределении вышеуказанных земельных участков с целью выкупа присоединенной (перераспределенной) части земельного участка.

25 февраля 2020 года письмом Комитета в удовлетворении данного заявления отказано со ссылкой на то, что в Едином государственном реестре недвижимости (далее также - ЕГРН) отсутствует информация о кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером N, что является препятствием для определения выкупной стоимости 145 кв. м, присоединенных к земельному участку с кадастровым номером N в результате перераспределения. Кроме того, территория, предусмотренная проектом для перераспределения, расположена в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4), тогда как по карте функциональных зон Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, часть данной территории расположена в функциональной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных. Также установлено, что на участке, подлежащем перераспределению, располагаются строения, не являющиеся капитальными (разрешение на их строительство не требуется). Указанные строения возведены лично Короленко А.В. и используются в качестве вольеров для собак.

23 декабря 2021 года Короленко А.В. получил письмо, которым ему в очередной раз было отказано в заключении соглашения о перераспределении земель, со ссылкой на то, что, согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского круга "Город Калининград", территория, предусмотренная проектом для перераспределения, расположена в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4), тогда как согласно карте функциональных зон генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции последующих изменений), часть данной территории расположена в функциональной зоне городских парков.

Отказ в заключении соглашения о перераспределении земель, оформленный письмом комитетом муниципального имущества и земельных ресурсов N N от 17 декабря 2021 года был обжалован Короленко А.В. в Ленинградский районный суд г. Калининграда. Решением суда от 21 июня 2022 года по делу 2а-2923/2022 в удовлетворении административного иска Короленко А.В. отказано на том основании, что часть земельного участка с кадастровым номером N, сформированного для оформления соглашения о перераспределении, включает в себя изъятые из оборота земли, которые не могут быть переданы в частную собственность. В ходе судебного разбирательства выяснилось, что в настоящее время внесены изменения в правила землепользования и застройки, согласно которым территориальная зона, в которую подпадает земельный участок с кадастровым номером N, приведена в соответствие с функциональной зоной, установленной генеральным планом.

Территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не отвечает требованиям принадлежности указанного земельного участка только к одной территориальной зоне, а установление двух территориальных зон препятствует административному истцу оформить право собственности на перераспределенную часть земельного участка площадью 145 кв. м, использовать земельный участок по своему усмотрению, поскольку градостроительные регламенты двух разных территориальных зон в полной мере распространяются на всю территорию земельного участка, что создает неопределенность в его правовом режиме. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 20 января 2020 года, т.е. до внесения изменений в правила землепользования и застройки, в результате которых земельный участок оказался в двух территориальных зонах.

Решением Калининградского областного суда от 11 ноября 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 18 ноября 2022 года.

Не согласившись с постановленным решением, 16 декабря 2022 года административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым административные исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом не учтены существенные для дела обстоятельства, не установлены юридически значимые обстоятельства для дела, не дана полная и всесторонняя оценка представленным доказательствам.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции.

Обращает внимание на то, что после выполнения кадастровых работ по заявлению Короленко А.В. образованный земельный участок площадью 745 кв. м поставлен на кадастровый учет 23 января 2020 года с присвоением кадастрового номера N (до внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39). Данный земельный участок находится в двух территориальных зонах в нарушение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, что судом оставлено без надлежащей правовой оценки.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе участвовавшим в деле прокурором, Министерством градостроительной политики Калининградской области и администрацией городского округа "Город Калининград" представлены письменные возражения о их несостоятельности.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не представили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Короленко А.В. является собственником жилого дома с кадастровым номером N и земельного участка с кадастровым номером N, расположенных по адресу: "адрес"

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом в приведенной выше редакции.

Отношения, связанные с территориальным планированием, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что постановлением Правительства Калининградской области от 29 января 2022 года N 39 в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, внесены изменения.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 4 февраля 2022 года.

В соответствии с пунктом 2 постановления данный документ вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", части 3 статьи 8, статей 31-33, Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 3 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации", Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области и об особенностях внесения в Калининградскую областную Думу законопроектов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что правила землепользования и застройки, а также изменения в них утверждены уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке.

Также соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта было проверено и признано соответствующим действующему правовому регулированию Калининградским областным судом в рамках рассмотрения иных дел об оспаривании правил землепользования и застройки, в частности согласно решению от 4 апреля 2022 года по делу N N и апелляционному определению судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции N N от 28 июля 2022 года.

По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в 2017 году Короленко А.В. обратился в Комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" с заявлением о перераспределении ему земельного участка площадью 145 кв. м, примыкающего с южной стороны к принадлежащему ему земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: "адрес"

После выраженного Комитетом предварительного согласия на заключение соглашения о перераспределении земель 23 января 2020 года был сформирован и поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 745 кв. м, образованный путем перераспределения неразграниченной муниципальной территории площадью 145 кв. м, находящейся между ручьем Гагаринским и земельным участком административного истца (площадью 600 кв. м).

В дальнейшем, отказывая в заключении соглашения о перераспределении земельных участков по обращениям административного истца, Комитет указывал, что территория, на которую претендует административный истец, частично находится в функциональной зоне городских парков.

Как следует из материалов административного дела и верно установлено судом, согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки (в редакции решения городского Совета депутатов от 25 декабря 2017 года N 339) предполагаемый к формированию в результате перераспределения земельных участков земельный участок с кадастровым номером N относился к одной территориальной зоне Ж-4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами.

В соответствии с Генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, земельный участок с кадастровым номером N располагается в двух функциональных зонах - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (планир.) и зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары) (сущ.).

После приведения территориального зонирования в соответствие с функциональным и внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 сформированный в результате перераспределения земельных участков земельный участок с кадастровым номером N оказался расположен в двух территориальных зонах: Ж-4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами и Р-1 - рекреационная зона (в данной зоне располагается часть земельного участка площадью 145 кв. м, предполагаемой к перераспределению по заявлению административного истца).

При этом, ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением окружного Совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146 территория, на которой впоследствии был образован земельный участок с кадастровым номером N, находилась в двух территориальных зонах: Ж-4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами и Р1 - зона городских парков.

Как следует из пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Учитывая изложенное, административный истец указывает на то, что нахождение земельного участка с кадастровым номером N в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что нарушает права административного истца, в том числе на приобретение данного земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований к удовлетворению заявленных административным истцом требований, учитывая следующее.

Согласно положениям Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки являются объектами земельных отношений (пункт 2 части 1 статьи 6); земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (пункт 3 статьи 6); формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70).

Порядок образования земельного участка, как объекта земельных отношений, закреплен в статье 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (абзац второй пункта 1 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 15 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечивает выполнение кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка или уточнения его границ.

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", согласно которому сведения о характеристиках земельного участка вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в процедуре государственного кадастрового учета (части 2 и 7 статьи 1, часть 2 статьи 7); в кадастр недвижимости вносятся основные сведения об объекте недвижимости, к числу которых отнесено описание местоположения объекта недвижимости, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате уточнения местоположения границ земельных участков (часть 2, пункт 3 части 4 статьи 8); местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части (часть 8 статьи 22).

Формирование земельного участка, представляет собой строго определенную федеральным законодателем процедуру, в результате соблюдения которой обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, постановка его на кадастровый учет и последующее его предоставление.

Судом первой инстанции было бесспорно установлено, что земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 745 кв. м сформирован и поставлен на кадастровый учет в рамках процедуры перераспределения земельного участка с целью оформления земельно-правовых отношений на предполагаемый к предоставлению административному истцу земельный участок. При этом, Короленко А.В. отказано в заключении соглашения о перераспределении земель и данный земельный участок фактически не образован, поскольку существование исходного земельного участка с кадастровым номером N не прекращено, что подтверждается выпиской из ЕГРН, приобщенной в материалы административного дела.

Следовательно, требования административного истца в части признания нормативного акта недействующим относительно определения территориальных зон в отношении земельного участка, не являющегося объектом земельных отношении, удовлетворению не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы административного истца в части указания на противоречие оспариваемого территориального зонирования Градостроительному и Земельному кодекса Российской Федерации подлежат отклонению, поскольку не свидетельствуют о несоответствии правил землепользования и застройки городского округа федеральному законодательству, а в части нарушения прав административного истца признаются несостоятельными, исходя из того, что Короленко А.В. правообладателем земельного участка с кадастровым номером N не является.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 11 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Короленко А.В. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи