Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 8а-4949/2023[88а-6808/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Виноградовой О.В, Лукьяновой Т.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ" (далее - ООО "СОЮЗ"), поданную 14 февраля 2023 г, на решение Новосибирского областного суда от 6 октября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от18 января 2023 г, по административному делу N 3а-68/2022 по административному исковому заявлению ООО "СОЮЗ", Общества с ограниченной ответственностью "Белая площадь" (далее - ООО "Белая площадь") о признании не действующим абзаца 2 пункта 2 постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. N 217-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 1 апреля 2022 г. N 145-п".

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, пояснения представителя ООО "СОЮЗ" Скоропада А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области Поповой С.Н. поддержавшей доводы, изложенные в возражениях, заключение прокурора Самойлова А.А, полагавшего судебные акты законными и обоснованными,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Новосибирской области от 1 апреля 2022 г. N 145-п "Об установлении случаев утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний" (далее - Постановление N 145-п) установлены случаи утверждения на территории Новосибирской области проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесение изменений в указанные проекты осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Первоначальный текст документа опубликован в издании Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 01.04.2022.

Пунктом 2 Постановления Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. N 217-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 01.04.2022 N 145-п" (далее - Постановление N 217-п) пункт 4 Постановления N 145-п, дополнен подпунктом 5 следующего содержания: "5) решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством."

Текст документа Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 17.05.2022

Установлено, что внесение изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, проект планировки территории, проект межевания территории в целях реализации решения о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

ООО "Союз" обратилось в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением о признании абзаца 2 пункта 2 Постановления N 217-п не действующим со дня вступления решения в законную силу.

В обоснование требований указано, что оспариваемая норма противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а именно Федеральному закону от 14 марта 2022 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также положениям статей 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Считают, что внесение соответствующих изменений в документы территориального планирования и территориального зонирования, направлено на преодоление судебных актов - решений Новосибирского областного суда от 12 ноября 2021 г. и от 5 апреля 2022 г. Кроме того, оспариваемая норма нарушает права ООО "СОЮЗ", как правообладателя земельных участков, включенных в ориентировочные границы особо охраняемых природных территорий регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области.

ООО "Белая площадь" вступило в качестве административного соистца в данное административное дело, о чем вынесено определение судьи Новосибирского областного суда от 12 июля 2022 г.

Решением Новосибирского областного суда от 6 октября 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе ООО "СОЮЗ" ставит вопрос об отмене судебных актов, принятии нового решения об удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование жалобы указывают на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Настаивают, что оспариваемая норма противоречит Федеральному закону от 14 марта 2022 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку решения, направленные на создание особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), не могут иметь никаких других последствий, кроме как ограничение и/или запрет строительной деятельности на территории ООПТ. Указывают, что судами при принятии обжалуемого решения нарушена норма пункта 14 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Кроме того, оспаривая норма Постановления N 217-п не проверена на предмет соответствия положениям статей 42, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу. Полагают, что оспариваемая норма рассматривает решение о необходимости создания ООПТ как случай внесения изменений в проект планировки, тогда как на данном этапе не определены границы ООПТ, не утверждено Положение об ООПТ, не определены виды разрешенного использования земельных участков, что не позволяет выделить элементы планировочной структуры, определить зоны планируемого размещения объектов капитального строительства.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, заслушав лиц, участвующих в деле и их представителей, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, представленных Губернатором Новосибирской области, прокуратурой Новосибирской области, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Согласно частям 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Частью 1 статьи 5.1 ГрК РФ установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Федеральным законом от 14 марта 2022 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 58-ФЗ), с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 19 декабря 2022 г. N 519-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", установлены особенности при осуществлении градостроительной деятельности в 2022 и 2023 годах.

Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона N 58-ФЗ установлено, что нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения указанных проектов, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

В соответствии с Законом Новосибирской области от 3 марта 2004 г. N 168-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области" (действовавшем на момент принятия оспариваемого постановления) Правительство Новосибирской области является исполнительным органом государственной власти Новосибирской области и возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, наделенным общей компетенцией.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Статьей 3.1. Федерального закона N 33-ФЗ установлены особенности регулирования земельных и градостроительных отношений в населенных пунктах в составе особо охраняемых природных территорий.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие, в установленном порядке опубликован, не вступает в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу, пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, отклонив также как не обоснованные доводы административных истцов о нецелесообразности принятия нормативного правового акта в оспариваемой части.

Суд апелляционной инстанции с выводами областного суда согласился, указав, что буквальное толкование пояснительной записки позволяет сделать вывод о том, что целью принятия Федерального закона N 58-ФЗ являлось не только защита интересов застройщиков. Проект закона разработан в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций и подготовка законопроекта обусловлена необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан Российской Федерации и российских юридических лиц.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными.

Доводы кассационной жалобы о том, что установленный в оспариваемом пункте случай утверждения проектов актов территориального планирования и внесения в них изменений без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний не соответствует целям принятия Федерального закона N 58-ФЗ, поскольку создание особо охраняемых природных территорий не могут иметь никаких последствий, кроме ограничение и/или запрет строительной деятельности, создают препятствия к жилищному строительству на территории ООПТ, были обоснованно отклонены судами, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Не могут повлечь отмену судебных актов доводы кассационной жалобы о необходимости учитывать пояснительную записку к законопроекту, поскольку указанные доводы основаны на субъективной оценке заявителем жалобы содержания пояснительной записки, на что было правильно указано судами при рассмотрении и разрешении дела.

Исходя из содержания нормативного акта, оспариваемого заявителем, доводы кассационной жалобы о том, что его принятие направлено на преодоление вступивших в законную силу судебных актов, которыми признаны недействующими акты по внесению изменений в Генеральный план г. Новосибирска (решение Новосибирского областного суда от 22 октября 2021 г N 3а-75/2021) и Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. N 59-ОЗ внесены изменения в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (решение по административному делу N 3а-66/2021). Изменение процедуры принятия нормативного акта в части исключения процедуры публичных слушаний и общественных обсуждений формально не оказывает влияние на его содержание.

Оспариваемое постановление не вносит каких-либо изменений в Генеральный план г. Новосибирска, правила землепользования и застройки, документы по планировки территории. Разрешения вопроса о наличии оснований для внесения каких - либо изменений в указанные акты на основании принимаемых решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, предметом судебной оценки по настоящему делу не является. В связи с изложенным доводы кассационной жалобы о возникновении неблагоприятных, по- мнению заявителя, правовых последствий применения оспариваемой нормы, не могут быть приняты во внимание, не подтверждают несоответствие оспариваемой нормы актам, имеющим большую юридическую силу.

Не могут быть признаны также обоснованными доводы кассационной жалобы о противоречии Постановления N 217-п Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

В соответствии со статьей 5 Федерального закона N 33-ФЗ граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При осуществлении этих мероприятий органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Указанным федеральным законом не регулируются вопросы порядка утверждения и внесения изменений в генеральные планы, правила землепользования и застройки, либо документы по планировки территории.

Постановление N 217-п, вопреки доводам кассационной жалобы, не устанавливает градостроительные регламенты и виды разрешенного использования земельных участков, включенных в особо охраняемую природную территорию, с утверждением которой заявитель связывает нарушение прав.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы привести к принятию неправильного судебного акта, судами не допущено, оснований для отмены судебных актов не имеется, кассационная жалоба ООО "СОЮЗ" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 6 октября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от18 января 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 6 апреля 2023 г.

Председательствующий:

Судьи: