Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 66а-272/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Гылкэ Д.И., Семейкиной С.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1136/2022 по апелляционной жалобе Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края

на решение Краснодарского краевого суда от 9 ноября 2022 г, вынесенное по административному иску Федерального агентства лесного хозяйства к Совету Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением Думы муниципального образования город Кропоткин Краснодарского края от 24 декабря 2008 г. N 796 утвержден Генеральный план города Кропоткина (далее - Генеральный план).

Решением Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района от 20 апреля 2017 г. N 438 внесены изменения в решение Думы муниципального образования город Кропоткин Краснодарского края от 24 декабря 2008 г. N 796 "Об утверждении Генерального плана города Кропоткина".

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в суд с административным иском, уточненным в процессе рассмотрения спора в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о признании недействующим со дня принятия решение Думы муниципального образования город Кропоткин Краснодарского края от 24 декабря 2008 г. N 796 "Об утверждении Генерального плана города Кропоткина" (в редакции решения Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края от 20 апреля 2017 N 438) в части включения в границы муниципального образования город Кропоткин Краснодарского края лесных земель Первомайского участкового лесничества Кавказского лесничества ("адрес") путем внесения соответствующих изменений в генеральный план города Кропоткина Краснодарского края.

В основание заявленных требований административный истец указывает на необоснованное и несогласованное с Рослесхозом, как с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, включение в состав населенного пункта город Кропоткин лесных участков Первомайского участкового лесничества Кавказского лесничества, находящихся в федеральной собственности, что свидетельствует не только о нарушении прав, но и о нарушении предусмотренной законом процедуры его согласования.

Решением Краснодарского краевого суда от 9 ноября 2022 г. в административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе административный ответчик Совет Кропоткинского городского поселения Кавказского района просит решение суда отменить, принять по делу новое об отказе в удовлетворении заявленных требований. В доводах указывает о том, что границы муниципального образования города Кропоткин установлены не оспариваемым нормативным актом, а Законом Краснодарского края от 1 апреля 2014 г. N 678-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Кропоткин и наделении его статусом городского округа", поскольку данные полномочия принадлежат Законодательному Собранию Краснодарского края, и подлежат оформлению соответствующим постановлением (статья 4 Закона Краснодарского края от 15 июля 2005 г. N 906-КЗ "О порядке установления и изменения границ административно-территориальных единиц"). Постановление о границах муниципального образования город Кропоткин было принято Законодательным Собранием Краснодарского края 27 сентября 2006 г. N 2476-П. Оспариваемый Генеральный план разрабатывался в соответствии с названными нормативными актами, в установленных границах муниципального образования. Следовательно, оспариваемый нормативно-правовой акт, не регулирует спорные правоотношения, не может свидетельствовать о нарушении прав административного истца. Не согласен с выводами суда о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного акта по отсутствию согласования с уполномоченным органом (Рослесхозом), как не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, поскольку генеральный план не устанавливал границ городского поселения и не подлежал согласованию. Настаивает на наличии в решении суда противоречий о предмете спора.

В отзыве на апелляционную жалобу глава Кропоткинского городского поселения Кавказского района Елисеев В.А. поддерживает доводы апелляционной жалобы, настаивая на отмене решения и вынесении нового об отказе в удовлетворении административных требований.

Прокуратурой Краснодарского края на апелляционную жалобу поданы возражения, в которых, полагая решение законным, а доводы апелляционной жалобы необоснованными, просит судебный акт оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района - Степченко Н.М, администрации Кропоткинского городского поселения Кавказского района - Кузнецов В.В. поддержали доводы апелляционной жалобы, настаивая на отмене решения и вынесении нового об отказе в удовлетворении административных требований. В пояснениях, данных суду апелляционной инстанции, не отрицали факт включения спорных территорий лесного фонда в границы городского поселения, пояснив о ведущейся работе по согласованию внесения изменений в генеральный план об исключении данных территорий из его состава. Полагали, что оставление решения суда без изменения нивелирует результаты длительно проведённой работы административными ответчиками по изменению генерального плана.

В судебное заседание апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений и отзыва на нее, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, приобщив и исследовав в судебном заседании дополнительно приобщенные к материалам административного дела документы в порядке ч. 2 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статьей 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Административный истец Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736).

Оспаривая включение земель лесного фонда, являющихся федеральной собственностью (что подтверждается предоставленной в материалы административного дела выпиской из Единого государственного реестра недвижимости), в состав населенного пункта - Кропоткинского городского поселения путем принятия оспариваемого нормативного акта - решения Думы муниципального образования город Кропоткин Краснодарского края от 24 декабря 2008 г. N 796 "Об утверждении Генерального плана города Кропоткина", Федеральное агентство лесного хозяйства реализовало право, предусмотренное статьями 4, 208 КАС РФ, с чем верно согласился суд первой инстанции.

Оснований к иным выводам судебная коллегия не находит.

Согласно части 1 статьи 2, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городским поселением является город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

К вопросам местного значения городского поселения относится утверждение генеральных планов поселения.

Пунктом 27 статьи 7, статьями 23, 24 и пунктом 11 статьи 26 Устава Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края, утвержденного решением Совета муниципального образования город Кропоткин от 28 ноября 2007 г. N 528, действующего в период принятия оспариваемого генерального плана, предусмотрено, что Дума муниципального образования город Кропоткин является представительным органом муниципального образования, к полномочиям которой отнесено утверждение генерального плана.

Таким образом, оспариваемое решение принято думой муниципального образования город Кропоткин в пределах предоставленных полномочий.

Изменения в Генеральный план, являющиеся действующей редакцией, приняты Советом Кропоткинского городского поселения Кавказского района также в пределах полномочий, предоставленных статьей 27 Устава Кропоткинского городского поселения, принятого решением Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края от 29 апреля 2015 г. N 267.

Материалами административного дела и доступными сведениями Интернет-ресурсов подтверждается соблюдение требования о порядке принятия, официальном опубликовании оспариваемого Генерального плана и принятых к нему изменений.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что нарушена процедура согласования Генерального плана с уполномоченным органом - Рослесхозом.

Частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Из выписки из государственного лесного реестра, выписки из Единого государственного реестра недвижимости следует, что лесные участки Первомайского участкового лесничества Кавказского лесничества, в которые входят спорные территории, являются собственностью Российской Федерации.

Согласно схеме, предоставленной административным истцом, не оспоренной административными ответчиками, выполненной графическим совмещением материалов лесоустройства с границей Кропоткинского городского поселения, отраженной в Генеральном плане, имеет место частичное наложение границ населенного пункта на земли лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации (т. 1 л.д. 13).

Из материалов по обоснованию генерального плана - пояснительной записки, частей 1 и 2, следует, что в состав населенного пункта включены земли Гослесфонда, отнесенные оспариваемым нормативным актом к зонам особо охраняемых природных территорий.

Аналогичные пояснения даны и представителями органов местного самоуправления.

Кроме того указанный факт включения земель гослесфонда подтверждается разработанным проектом внесения изменений в Генеральный план Кропоткинского городского поселения, внесенным на момент рассмотрения спора судом первой инстанции в ФГИС ТП для согласования. Данный проект направлен прежде всего на исключение из состава населенного пункта земель лесного фонда.

В соответствии с абзацем 8 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

В соответствии с частью 4 и пунктами 1 - 3 части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее Градостроительный кодекс) (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого правового акта) генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, в том числе отображаются границы городского поселения, границы населенных пунктов, входящих в состав городского поселения, границы земель лесного фонда.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса, положениями которых установлено, что проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, в период подготовки и принятия оспариваемого акта являлось Федеральное агентство лесного хозяйства, действовавшее на основании Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 283, которое осуществляло рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

Таким образом, в силу действовавшего на момент принятия оспариваемого акта законодательства, проект Генерального плана г. Кропоткин, предусматривающий включение лесных участков земель лесного фонда в границы этого городского поселения, мог быть утвержден решением Думы муниципального образования город Кропоткин только при соблюдении процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного данным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

С учетом изложенных обстоятельств суд, установив, что при подготовке проекта Генерального плана не соблюдена предусмотренная частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов на участки лесного фонда, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, при отсутствии положительного заключения Федерального агентства лесного хозяйства по проекту генерального плана утверждение документа территориального планирования, в том числе при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана муниципального образования.

Доводы жалобы о том, что границы Генерального плана и включение в состав населенного пункта осуществлено в целях исполнения Закона Краснодарского края от 1 апреля 2014 г. N 678-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Кропоткин и наделении его статусом городского округа", не подтверждены соответствующими доказательствами, т.к. из содержания указанного закона не следует установление площади и состава земель населенного пункта.

Следовательно, вопреки доводам апелляционной жалобы, материалы дела содержат доказательства нарушения оспариваемым нормативным правовым актом как прав Российской Федерации на управление землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов, так и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Вместе с тем заслуживают внимания доводы апелляционной жалобы о наличии противоречий в выводах суда, изложенных в мотивировочной части решения о предмете оспаривания. Из содержания административного искового заявления следует очевидное волеизъявление административного истца на оспаривание включения в состав населенного пункта земель государственного лесного фонда, и оспаривание всего Генерального плана, с указанием его последней редакции. В связи с чем выводы суда, содержащиеся в абзаце 8 на странице 10 об обратном, подлежат исключению, но не являются основанием к отмене решения суда в соответствии с пунктами 4, 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, т.к. не привели к принятию неправильного и незаконного решения.

Проверяя момент, с которого нормативный акт признан недействующим, судебная коллегия находит его соответствующим положениям пункта 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и учитывая нарушение процедуры его принятия судебная коллегия полагает, что Решение подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с момента его принятия, о чем правильно указано судом.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм права и не опровергают выводы суда первой инстанции. С учетом изложенного, вынесенное по делу решение следует признать законным, а доводы апелляционной жалобы об обратном необоснованными.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Краснодарского краевого суда от 9 ноября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Кропоткинского городского поселения Кавказского района Краснодарского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи