Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 66а-314/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Федоровой Я.Я.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1142/2022 (УИД 23OS0000-01-2022-000902-43) по административному исковому заявлению Лесникова Анатолия Петровича, Педошенко Андрея Николаевича, Арутюняна Тиграна Рафаеловича, Страховой Надежды Григорьевной о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденных решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202, по апелляционной жалобе Городского Собрания Сочи на решение Краснодарского краевого суда от 11 ноября 2022 г. о частичном удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителей Городского Собрания Сочи Умрихина А.В, администрации муниципального образования города-курорта Сочи Усенко Н.Н, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административных истцов Баркунова А.Л, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Лесников А.П, Педошенко А.Н, Арутюнян Т.Р, Страхова Н.Г. обратились в Краснодарский краевой суд с уточненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением, в котором просили:

признать не действующими со дня вступления в законную силу Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденные решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 (далее также - Решение N 202, Правила землепользования и застройки), в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к территориальной зоне "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования), а земельных участков с кадастровыми номерами N и N к двум территориальным зонам: "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) и "Ж-1" (зона застройки индивидуальными жилыми домами высотой до 12 метров);

указать в резолютивной части решения суда о необходимости устранения Городским Собранием Сочи муниципального образования городской округ город - курорт Сочи Краснодарского края и администрацией муниципального образования городской округ город - курорт Сочи Краснодарского края допущенных неправомерным территориальным зонированием территории их нарушения прав, свобод и законных интересов, путем рассмотрения в 3-ех месячный срок со дня вступления в силу решения суда повторно или заново их обращений, и принять решения по вопросу установления в полных границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N исключительно территориальной зоны "Ж-1", внеся соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки, а также указать на необходимость сообщения об исполнении решения суда в суд и административным истцам в течении 3-ех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указано, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), так как не отвечают требованию принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, не соответствуют установленному Генеральным планом городского округа "город Сочи", утвержденным решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. N 89 (далее - Генеральный план), функциональному зонированию территории, что создает неопределенность правового режима вышеуказанных земельных участков и приводит к нарушению прав административных истцов как собственников недвижимого имущества.

Решением Краснодарского краевого суда от 11 ноября 2022 г. административное исковое заявление удовлетворено частично; судом признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к двум территориальным зонам: "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) и "Ж-1" (зона застройки индивидуальными жилыми домами высотой до 12 метров) и в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования); в остальной части административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Городское Собрание Сочи просит отменить обжалуемый судебный акт в части, касающейся удовлетворения заявленных требований, и принять в указанной части по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. В обоснование указывает на то, что принадлежащие административным истцам земельные участки поставлены на кадастровый учет после принятия оспариваемого нормативного правового акта, соответственно, не могли быть учтены при осуществлении градостроительного зонирования. Выражает несогласие с выводами суда о том, что отнесение земельных участков с кадастровыми номерами 23:49:0407005:6863, 23:49:0407005:6864 к территориальной зоне "Р-3" не соответствует функциональной зоне усадебной застройки и садоводств, установленной Генеральным планом городского округа. В решении суда не указаны соответствующие действия, способ и сроки восстановления прав и законных интересов административных истцов. По административному делу отсутствует предусмотренная статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) совокупность условий, необходимая для признания оспариваемого Решения N 202 незаконным.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителем административных истцов, участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 2 Закона Краснодарского края от 01 апреля 2004 г. N 679-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Сочи и наделении его статусом городского округа", действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, муниципальное образование город-курорт Сочи имеет статус городского округа.

С учетом приведенных правовых норм, а также пункта 25 статьи 7, пункта 10 части 4 статьи 24 Устава муниципального образования город-курорт Сочи, принятого решением Городского Собрания Сочи от 28 сентября 2004 г. N 185, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции правомерно признал, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Также суд установил, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена, и по этим основаниям не оспаривается.

Последующими редакциями Правил землепользования и застройки территориальное зонирование в отношении территории, в границах которой расположены земельные участки административных истцов, не изменялось.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Положения пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что Лесников А.П. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, Страхова Н.Г. - земельного участка с кадастровым номером 23:49:0407005:6864, Педошенко А.Н. - земельного участка с кадастровым номером N, Арутюнян Т.Р. - земельного участка с кадастровым номером N.

Указанные земельные участки поставлены на кадастровый учет 24 июля 2019 г, относятся к категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", расположены по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: "адрес".

Генеральным планом земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N отнесены к функциональной зоне - зоне усадебной застройки и садоводств.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в территориальной зоне "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования), земельные участки с кадастровыми номерами N и N - в двух территориальных зонах: "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) и "Ж-1" (зона застройки индивидуальными жилыми домами высотой до 12 метров).

Разрешая настоящее административное дело, суд правильно пришел к выводу об обоснованности заявленных административными истцами требований, поскольку оспариваемые положения Правил землепользования и застройки противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ).

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Из Правил землепользования и застройки следует, что градостроительные регламенты территориальных зон "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) и "Ж-1" (зона застройки индивидуальными жилыми домами высотой до 12 метров) по своему содержанию различны, что создает неопределенность правового режима земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Поскольку территориальное зонирование указанных земельных участков не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Суд первой инстанции, руководствуясь правовыми нормами, устанавливающими принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, также правильно пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки, которыми земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к территориальной зоне "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования), противоречат нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу, поскольку указанная территориальная зона не соответствует функциональной зоне усадебной застройки и садоводств, установленной Генеральным планом.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки основными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в территориальной зоне "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) являются: предоставление коммунальных услуг (код 3.1.1); оказание услуг связи (код 3.2.3); стационарное медицинское обслуживание (код 3.4.2); парки культуры и отдыха (код 3.6.3); приюты для животных (код 3.10.2); общественное питание (код 4.6); площадки для занятия спортом (код 5.1.3); железнодорожные пути (код 7.1.1); трубопроводный транспорт (код 7.5); охрана Государственной границы Российской Федерации (код 8.2); обеспечение внутреннего правопорядка (код 8.3); историко-культурная деятельность (код 9.3); резервные леса (код 10.4); общее пользование водными объектами (код 11.1); специальное пользование водными объектами (код 11.2); улично-дорожная сеть (код 12.0.1); благоустройство территории (код 12.0.2); ритуальная деятельность (код 12.1); запас (код 12.3).

Условно разрешенными видами использования являются: пчеловодство (код 1.12); рыбоводство (код 1.13); амбулаторно-поликлиническое обслуживание (код 3.4.1); религиозное использование (код 3.7); осуществление религиозных обрядов (код 3.7.1); религиозное управление и образование (код 3.7.2); обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (код 3.9.1); заправка транспортных средств (код 4.9.1.1); оборудованные площадки для занятий спортом (код 5.1.4); спортивные базы (код 5.1.7); природно-познавательный туризм (код 5.2); туристическое обслуживание (код 5.2.1); курортная деятельность (код 9.2).

По своему содержанию приведенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства не соотносятся с установленным Генеральным планом функциональным предназначением территории, предусматривающим усадебную застройку и ведение садоводства, включающим, в том числе жилищное строительство.

Судебная коллегия не ставит под сомнение утверждение административного ответчика о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон, так как это непосредственно следует из положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, исходя из предусмотренных для территориальной зоны "Р-3" (зона природных территорий ограниченного пользования) видов использования земельных участков и объектов капитального строительства, нельзя сделать вывод о том, что все входящие в ее состав земельные участки заняты объектами общего пользования, используются только для отдыха граждан и туризма, соответственно, и сама по себе данная территориальная зона в целом является территорией общего пользования и может беспрепятственно входить в состав любой функциональной зоны.

Генеральным планом в отношении территории, в пределах которой расположены принадлежащие административным истцам земельные участки, не предусмотрены планировочные решения по размещению объектов рекреации и иных объектов соответствующего функционального назначения, для реализации которых возникала необходимость в установлении Правилами землепользования и застройки оспариваемого территориального зонирования.

Административным ответчиком не приведено обоснование такого зонирования территории при явном несоответствии положениям Генерального плана.

Принимая во внимание изложенное, установив, что Правила землепользования и застройки противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 КАС РФ правомерно признал их недействующими в оспариваемой части.

Доводы административного ответчика о том, что принадлежащие административным истцам земельные участки поставлены на кадастровый учет после принятия Решения N 202, не могут повлечь отмену обжалуемого решения, поскольку не опровергают вывод суда о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов административного дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N образованы в 2019 г. из исходного земельного участка с кадастровым номером N площадью 2416 кв. м, располагавшегося по адресу: "адрес". Приведенные земельные участки сформированы в пределах границ исходного земельного участка и имеют смежные границы.

Земельный участок с кадастровым номером N поставлен на кадастровый учет 18 февраля 1993 г. с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" и существовал как объект недвижимого имущества на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, административный ответчик, устанавливая оспариваемое правовое регулирование в отношении территории, в границах которой располагался земельный участок с кадастровым номером 23:49:0407005:4300, обладал необходимой информацией о сложившемся землепользовании.

Кроме того, судебная коллегия обращает внимание на то, что с момента постановки на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N в Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения, в том числе решениями Городского Собрания Сочи от 24 декабря 2020 г. N 91, от 27 мая 2021 г. N 62, от 27мая 2021 г. N 70, от 28 июля 2021 г. N 84, от 28 июля 2021 г. N 85, от 28 октября 2021 г. N 113, при принятии которых вышеуказанные нарушения не устранены.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что удовлетворение заявленных требований не приведет к защите нарушенных прав административных истцов ввиду отсутствия в решении суда указания на соответствующие действия, способ и сроки восстановления их прав и законных интересов.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Ссылка автора апелляционной жалобы на положения статьи 227 КАС РФ является несостоятельной, так как основана на неверном толковании норм права.

Иные доводы административного ответчика не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административными истцами нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, которые могли бы послужить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 11 ноября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Городского Собрания Сочи - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 4 апреля 2023 г.

Председательствующий

Судьи