Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 г. по делу N 8а-4691/2023[88а-8001/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сунцова М М на решение Московского областного суда от 28 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Сунцова М М к Совету депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области о признании недействующими в части решений.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, объяснения представителя Сунцова М.М. - Ефимовой Е.И, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Сунцов М.М. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать не действующими Генеральный план Наро-Фоминского городского округа Московской области, утвержденный решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 24 марта 2020 года N N (далее - Генеральный план), и Правила землепользования и застройки территории (части территории) Наро-Фоминского городского округа Московской области, утвержденные решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 27 декабря 2017 года N N (далее - Правила землепользования и застройки) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной и территориальной зоне СП-1 (зона кладбищ), в части организации функциональной и территориальной зоны СП-1 (зона кладбищ), куда входит данный земельный участок.

Требования обоснованы тем, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" В нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства в целях расширения территории старого Вознесенского городского кладбища г. Верея площадью 72 500 кв. м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, сформирован дополнительный земельный участок площадью 17 500 кв. м с кадастровым номером N, границы которого находятся в непосредственной близости к земельному участку административного истца, недалеко от жилой застройки и реки Протвы. Установление функциональной и территориальной зон, предполагающих размещение кладбища и возможность осуществления новых захоронений, противоречит положениям федерального законодательства, устанавливающего требования к земельным участкам, отводимым под кладбище, создает угрозу ухудшения экологии и окружающей среды.

Решением Московского областного суда от 28 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года решение суда отменено в части отказа в удовлетворении административных требований Сунцова М.М. к Совету депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области о признании недействующими отдельных положений решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 27 декабря 2017 года N N "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) Наро-Фоминского городского округа Московской области", производство по административному делу в указанной части прекращено. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 16 января 2023 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 2 февраля 2023 года, Сунцов М.М. просит отменить судебные акты в связи с нарушением норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела. Указывает, что спорный земельный участок расположен вблизи земельного участка, принадлежащего административному истцу, жилого дома и непосредственно водоснабжения. Полагает, что нарушены требования законодательства в сфере санитарно-эпидемиологических норм, законодательства о погребении и похоронном деле.

На кассационную жалобу Федеральным агентством водных ресурсов поданы письменные возражения.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела допущено не было.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Вместе с тем, в пункте 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4).

С учетом названных норм, а также на основе надлежащей оценки доказательств судами установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением порядка введения в действие, в том числе правил опубликования, и по этим основаниям не оспаривались.

Как установлено судами и следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 17 500 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", находящийся в собственности муниципального образования Наро-Фоминский городской округ, Генеральным планом Наро-Фоминского городского округа Московской области отнесен к функциональной зоне специального назначения СП-1 (зона кладбищ).

В соответствии с Генеральным планом городского поселения Верея Наро-Фоминского муниципального района Московской области, утвержденным решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 6 июня 2017 года N N, ранее спорный земельный участок относился к функциональной зоне ритуальной деятельности (СП-1).

Из содержания оспариваемого нормативно-правового акта следует, что причиной увеличения функциональной зоны СП-1 по сравнению с ранее существовавшей в соответствии с Генеральным планом (утвержденным решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 6 июня 2017 года N), явилась необходимость расширения действующего кладбища.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемый в части Генеральный план соответствует градостроительному законодательству, не противоречит требованиям законодательства в области экологии и природоохранного законодательства, санитарно-эпидемиологическим и другим требованиям, регламентирующим организацию мест погребения, ввиду отсутствия каких-либо конкретных градостроительных решений по размещению и организации кладбища и его зон на территории указанного земельного участка. Указал, что вопросы границ расширяемого объекта местного значения, не разрешаются оспариваемым Генеральным планом, поскольку они должны определяться в дальнейшем при реализации данного градостроительного решения с учетом границ территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, с соблюдением требований законодательства о погребении и похоронном деле, а также санитарных норм и правил.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда и прекращая производство по делу в части, указал, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой редакции решения Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа Московской области от 24 марта 2020 года N N утратили силу, материалы дела не содержат доказательств их применения к административному истцу либо угрозы такого применения в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне СП-1 (зона кладбищ) и организации территориальной зоны СП-1 (зона кладбищ), куда входит указанный земельный участок.

При установленных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с вынесенными судебными актами.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Анализ положений статей 16, 17, 18 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и статей 14 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", свидетельствует о том, что вопросы организации ритуальных услуг, содержания мест захоронения, установление порядка организации уборки территорий кладбищ, благоустройства территорий кладбищ отнесены к вопросам местного значения, кладбище является объектом местного значения городского округа.

Как установлено судом апелляционной инстанции, административный истец связывает нарушение своих прав с отнесением спорного земельного участка к функциональной зоне СП-1 без подтверждения соблюдения санитарных, природоохранных и экологических требований к размещению мест погребения, предполагая возможность осуществления захоронений тел (останков) умерших на указанном земельном участке.

Суды первой и апелляционной инстанций, пришли к выводу, что отнесение Генеральным планом вышеназванного земельного участка к функциональной зоне СП-1, что является предметом оспаривания в рамках настоящего административного дела, не регламентирует перечисленные вопросы.

В связи с изложенным, вопреки доводам кассационной жалобы, выводы судов нижестоящих инстанций полностью соответствуют обстоятельствам административного дела, нормы материального права применены верно.

Прекращая производство по делу, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, исходила из взаимосвязанных положений части 2 статьи 194 и пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и учла, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, права, свободы и законные интересы административного истца оспариваемым решением не затронуты, его нормы к административному истцу не применялись.

Предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (статьи 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

По смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, недопустимы.

Согласно пункту 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, в частности, выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частью 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Однако указанных в данной норме обстоятельств, препятствующих прекращению производства по административному делу, судами не установлено.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемые решение и апелляционное определение являются законными и обоснованными, принятыми при правильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и их доказанности совокупностью собранных по делу доказательств; выводы судов нижестоящих инстанций соответствуют обстоятельствам административного дела, основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, сделаны с учетом положений статьи 226, части 2 статьи 227, статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке установленных апелляционным судом обстоятельств, имеющихся в материалах доказательств и сделанных на их основе выводов.

В соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит переоценка доказательств по делу и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено, выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 28 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Сунцова М М - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи