Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 30 марта 2023 г. по делу N 8а-4857/2023[88а-12228/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Русакова А.Е, рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу представителя Хафизовой З.А. по доверенности Ломакина Д.М. на решение Советского районного суда г. Астрахани от 8 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 23 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Хафизовой З.А. к Главному государственному санитарному врачу по Астраханской области, Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области об оспаривании постановления Главного государственного санитарного врача по Астраханской области N от 14 октября 2021 года "О проведении профилактических прививок против коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан Астраханской области" недействующим.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Хафизова З.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим постановление Главного государственного санитарного врача по Астраханской области N от 14 октября 2021 года "О проведении профилактических прививок против коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан Астраханской области".

Требование административного иска мотивированы тем, что пунктами 1, 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 2, 2.1, 2.2, 2.3 данного постановления определены группы риска, подлежащие обязательной вакцинации по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции, руководителям указанных организаций и учреждений всех форм собственности, включая индивидуальных предпринимателей, предписано выполнять определенные действия в рамках проведения обеспечения профилактических прививок.

Хафизова З.А. является индивидуальным предпринимателем и приведенные нормы нарушают ее права. Оспариваемое постановление является нормативным правовым актом и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Советского районного суда г. Астрахани от 8 сентября 2022 года в удовлетворении требований административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 23 ноября 2022 года решение Советского районного суда г. Астрахани от 8 сентября 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 19 января 2023 года, представитель Хафизовой З.А. по доверенности Ломакин Д.М. ставит вопрос об отмене судебных актов обеих инстанций как незаконных, принятых с нарушением норм процессуального права. По мнению заявителя, оспариваемое постановление Главного государственного санитарного врача по Астраханской области N от 14 октября 2021 года является нормативным правовым актом, однако суды рассмотрели требования административного иска по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что является нарушением норм процессуального права.

Определением судьи от 9 февраля 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, объяснения представителя административного истца Ломакина Д.М, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта..

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ посредством подачи административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Признание того или иного акта нормативным правовым актом во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ.

Из материалов дела следует, что требование административного истца о признании постановления недействующим рассмотрено судами в порядке главы 22 КАС РФ, регулирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы сохранения и укрепления общественного здоровья, осуществления мер по борьбе с эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "ж", "з").

Правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, определены Федеральным законом от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Закон N 157-ФЗ).

Согласно частям 1, 3 статьи 29 Закона N 52-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 данного Закона.

Пунктом 6 части 1 статьи 51 Закона N 52-ФЗ установлено, что главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

Правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Закон N 157-ФЗ), статьями 8 и 10 которого определены случаи обязательности проведения профилактических прививок.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона N 157-ФЗ решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям принимают главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, оспариваемое постановление Главного государственного санитарного врача по Астраханской области N 39 от 14 октября 2021 года является нормативным правовым актом, поскольку оно издано в установленном порядке управомоченным должностным лицом, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, кем является административный истец, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции.

Таким образом, требования административного иска подлежат рассмотрению в порядке, установленном главой 21 КАС РФ.

Более того, данное административное дело должно быть рассмотрено с обязательным участием прокурора, что не было исполнено судебными инстанциями при рассмотрении конкретного дела.

В этой связи кассационная инстанция пришла к выводу о наличии оснований для отмены оспариваемых судебных актов как постановленных с существенным нарушением норм процессуального права, что могло повлиять на исход дела.

Кроме того, кассационная инстанция отмечает, что в силу статьи 47 Конституции Российской Федерации, пункта 1 части 2 статьи 1 КАС РФ, пункта 2 части 1 статьи 20 КАС РФ, пункта 2 части 2 статьи 27 КАС РФ, части 3 статьи 27 КАС РФ, пункта 3 статьи 46 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области, руководителем которого является Главный государственный санитарный врач по Астраханской области, принявший оспариваемое постановление является территориальным органом Роспотребнадзора, и не относится к органам государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Соответственно, применительно к содержанию статьи 20 КАС РФ требования административного истца об оспаривании постановления Главного государственного санитарного врача по Астраханской области к подсудности Астраханского областного суда не относятся.

В силу статьи 19 КАС РФ административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 1 8, 20 и 21 данного Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

С учетом того, что судебными инстанциями допущены ошибки в применении норм процессуального права, указанные судебные акты не могут быть признаны законными, на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежат отмене.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В данном случае судебными инстанциями приведенные нормы права не соблюдены, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Астрахани.

При новом рассмотрении суду первой инстанции надлежит учесть изложенное, дать оценку представленным сторонами доказательствам, всем доводам участвующих в деле лиц.

Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Астрахани от 8 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 23 ноября 2022 года отменить, административное дело N 3а-97/2022 направить на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Астрахани.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 10 апреля 2023 года.