Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 марта 2023 г. по делу N 66а-322/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Струковой А.А, судей Брянцевой Н.В, Сумбаевой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-178/2022 (УИД 61OS0000-01-2022-000194-53) по административному исковому заявлению Грязева Артема Юрьевича о признании недействующими в части решений Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 г. N 313 "Об утверждении генерального плана Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области" и от 15 декабря 2020 г. N 314 "Об утверждении правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области", по апелляционным жалобам Грязева Артема Юрьевича и администрации Азовского района Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 17 ноября 2022 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, объяснения представителя административного истца ФИО5, представителя Азовского районного Собрания депутатов и администрации Азовского района Ростовской области ФИО6, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение старшего прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

15 декабря 2020 г. Азовским районным Собранием депутатов принято решение N 313 "Об утверждении генерального плана Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области" (далее по тексту решение N 313).

15 декабря 2020 г. Азовским районным Собранием депутатов принято решение N 314 "Об утверждении правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области" (далее по тексту решение N 314).

Указанные нормативные правовые акты опубликованы в газете "Приазовье" от 23 декабря 2020 г. N 52.

В Решение N 313 внесены изменения решением от 21 июня 2022 г. N 78, опубликовано 22 июня 2022 г. в газете "Приазовье" N1.

В оспариваемое Решение N 314 внесены изменения решениями от 26 февраля 2021 г. N 360, от 25 мая 2021 г. N 399, от 30 июля 2021 г. N 425, от 21 июня 2022 года N79.

Указанные нормативные правовые акты опубликованы в газете "Приазовье" 10 марта 2021 г. N 10, 9 июня 2021 г. N 23, 18 августа 2021 г. N 33, 22 июня 2022 г. N1.

25 ноября 2022 г. решением Азовского районного Собрания депутатов N 108 внесены изменения в приложение к решению Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 г. N 314 "Об утверждении правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области". Правила землепользования и застройки дополнены статьей 16 "Зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства (СХ-3)".

Административный истец Грязев А.Ю. обратился в суд об оспаривании вышеприведенных нормативных правовых актов в действующей редакции, просил с учетом уточнения требований признать недействующими:

- решение N 313 в части невключения земельного участка с кадастровым номером N в состав населенного пункта жилой застройки и установления функциональной зоны садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан;

- решение N 314 в части невключения в границы населенного пункта земельного участка с кадастровым номером N, а также изменения территориальной зоны, к которой он отнесен, с зоны Ж-2 на зону СХ-3, описание которой отсутствует в текстовой части Правил землепользования и застройки.

Административный истец свои требования мотивировал тем, что вышеназванные нормативные правовые акты противоречат требованиям статей 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу. Административный истец считает нарушенными свои права и законные интересы, поскольку в результате изменения назначения зон, в границах которых расположен принадлежащий ему земельный участок и невключения последнего в границы населенного пункта, он вынужден самостоятельно нести расходы на выполнение работ по подключению находящегося на указанном участке жилого дома к системе газоснабжения. Также указано на несоблюдение процедуры принятия оспариваемых решений ввиду проведения Азовским районным Собранием депутатов голосования путем использования системы видеоконференц-связи.

Решением Ростовского областного суда от 17 ноября 2022 г. административное исковое заявление Грязева А.Ю. удовлетворено частично.

Признано недействующим со дня принятия решение Азовского районного Собрания депутатов от 15 декабря 2020 г. N 314 "Об утверждении правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области" в действующей редакции в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне СХ-3 без установления градостроительного регламента этой зоны.

На Азовское районное Собрание депутатов возложена обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в официальном печатном издании, в котором опубликован указанный нормативный правовой акт или в других печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты Азовского районного Собрания депутатов.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

С Азовского районного Собрания депутатов в пользу Грязева Артема Юрьевича взысканы расходы по оплате государственной пошлины в сумме N руб.

В апелляционной жалобе административный истец Грязев А.Ю. просит отменить решение суда первой инстанции в части требований, в удовлетворении которых судом отказано, и принять в указанной части новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Апеллянт полагает, что суд не принял во внимание тот факт, что согласно Генеральному плану от 2012 г. земельный участок, принадлежащий административному истцу, находился в зоне жилой застройки, которой предусмотрено строительство коттеджного поселка.

Администрация Азовского района в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять новое, которым в удовлетворении требований административного истца отказать.

Податель жалобы указывает, что судом первой инстанции не принят во внимание тот факт, что Азовским районным Собранием депутатов от 25 ноября 2022 г. внесены изменения в Решение N 314 и тем самым устранена правовая неопределенность относительно правового режима, находящихся в границах территориальной зоны СХ-3 земельных участков. В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции предоставлялся проект этого решения, однако суд отказал в приобщении данного документа, что повлекло принятие незаконного судебного постановления.

Относительно доводов апелляционной жалобы административного истца администрацией Азовского района Ростовской области представлены письменные возражения.

В направленных в суд возражениях относительно апелляционных жалоб административного истца Грязева А.Ю. и администрации Азовского района Прокуратура Ростовской области просит решение Ростовского областного суда от 17 ноября 2022 г. оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО5 доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поданной Грязевым А.Ю, поддержала, просила решение суда в части отказа в требованиях отменить и принять новое об удовлетворении заявленных требований. Относительно апелляционной жалобы, поданной администрацией Азовского района Ростовской области, полагала необходимым в ее удовлетворении отказать, решение в этой части оставить без изменения.

Представитель Азовского районного Собрания депутатов и администрации Азовского района Ростовской области ФИО6 в судебном заседании суда апелляционной инстанции апелляционную жалобу поддержала, просила решение суда отменить.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, были извещены о времени и месте рассмотрения административного дела своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, объяснения допрошенного в качестве специалиста главного архитектора администрации Азовского района Старцева И.А, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб, возражения на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации (статья 3); к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 4).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений части 1.2 статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", статей 1, 2, 23 Устава муниципального образования "Азовский район" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты представительным органом в установленной форме, после проведения публичных слушаний, правомочным составом депутатов, с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Вопреки доводам представителя административного истца проект генерального плана согласован с Правительством Ростовской области, о чем дано положительное сводное заключение N 253 от 20 октября 2020 г. (л.д.31 том 2, л.д. 256 том 7).

Судом первой инстанции, верно, отмечено, что возможность проведения заседаний в режиме видеоконференцсвязи предусмотрена частью 1 статьи 25 Регламента Азовского районного Собрания депутатов в редакции решения N 266, утвержденного представительным органом 29 апреля 2020 г. (л.д.14-15 том 5).

Проверяя оспариваемые нормативные правовые акты на предмет их соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральный план и правила землепользования и застройки поселения, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, оспаривание которых в судебном порядке осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ.

Процедуры подготовки и принятия генерального плана, правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 24, 25 30 - 35 ГрК РФ.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что Грязев А.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

Данный объект недвижимости приобретен административным истцом на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ, право собственности зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ

Согласно указанному договору Грязев А.Ю. приобрел земельный участок, площадью N кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения дачного хозяйства (л.д. 145-146 том 7).

По сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, спорный земельный участок постановлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ в связи с образованием N земельных участков путем раздела земельного участка с кадастровым номером N.

Земельный участок с кадастровым номером N ранее имел вид разрешенного использования "Для сельскохозяйственного производства", впоследствии ДД.ММ.ГГГГ изменен на основании постановления администрации Азовского района Ростовской области N 66 от 28 января 2010 г. на "для ведения дачного хозяйства" (л.д.236-238 том 5).

Земельный участок, принадлежащий административному истцу согласно ответу председателя "данные изъяты" расположен в границах территории садоводческого товарищества (л.д.58 том 5).

На спорном земельном участке Грязевым А.Ю. возведен жилой дом, площадью N кв.м, право собственности, на который зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ на основании технического плана здания от ДД.ММ.ГГГГ и договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 17-18 том 1).

Административный истец, обращаясь в суд с настоящим исковым заявлением, выражает несогласие с изменениями, внесенными в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми земельный участок, принадлежащий административному истцу исключен из границ населенного пункта, с изменением функциональной и территориальной зон, что, по мнению апеллянта, противоречит нормам действующего законодательства, поскольку не соответствует в части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и ограничивает право административного истца на бесплатную газификацию жилого дома.

Суд первой инстанции, частично удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что отсутствие в Правилах землепользования и застройки градостроительного регламента территориальной зоны СХ-3 создает неопределенность относительно правового режима находящихся в ее границах земельных участков, допуская, тем самым, широкую свободу усмотрения правоприменителя при решении вопросов в сфере градостроительной деятельности. Отказывая в остальной части требований суд первой инстанции, сослался на то, что ни исходный земельный участок, ни вновь образованный из него земельный участок административного истца ни по предыдущему, ни по действующему генеральным планам в границах населенного пункта не находился. В соответствии с картой градостроительного зонирования действующих ПЗЗ указанный земельный участок находится в территориальной зоне СХ-3, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для садоводства и огородничества, что соответствует характеристикам, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, о целевом назначении и виде разрешенного использования земельного участка Грязева А.Ю.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно генеральному плану Круглянского сельского поселения, утвержденного решением Собрания депутатов Круглянского сельского поселения N 12 от 26 ноября 2012 г. спорный земельный участок находился вне границ населенных пунктов, был отнесен к функциональной зоне - проектируемая селитебная территория.

В соответствии с правилами землепользования и застройки соответствующего муниципального образования, утвержденными решением Собрания депутатов Круглянского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. N15, земельный участок находился в территориальной зоне развития жилой застройки (Ж-2) (л.д. 158 том 3).

Решением Собрания депутатов Круглянского сельского поселения от 14 декабря 2020 г. N 126 признаны утратившими силу решение Собрания депутатов Круглянского сельского поселения N 12 от 26 ноября 2012 г. "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Круглянское сельское поселение" и решение Собрания депутатов Круглянского сельского поселения от 25 декабря 2012 г. N15 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения" (л.д.7 том 5).

Оспариваемым решением N 313 в соответствии с картой функциональных зон земельный участок отнесен к зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, находится за границей населенного пункта (л.д. 150, 152 том 3, л.д.13 том 5).

Согласно карте градостроительного зонирования Круглянского сельского поселения, действующих Правил землепользования и застройки (Решение N 314) указанный земельный участок находится в территориальной зоне СХ-3, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для садоводства и огородничества (л.д.42 том 5).

Административный ответчик в качестве обоснования изменения функциональной и территориальной зон сослался на их приведение в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости о виде разрешенного использования - для ведения дачного хозяйства.

Допрошенный в суде первой и апелляционной инстанциях главный архитектор администрации Азовского района Старцев И.А. пояснил, что спорный земельный участок по нормативным правовым документам от 2012 г. и действующим в настоящее время (оспариваемые решения) всегда находился вне границ населенного пункта, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения" также не изменялась, поскольку находится на территории бывшего "данные изъяты" В настоящее время это территория "данные изъяты" о чем указано в текстовой части генерального плана (л.д. 195 том 5). По Генеральному плану 2012 г. данная территория рассматривалась как планированная перспективная жилая застройка, в связи с чем была отнесена к функциональной зоне - проектируемая селитебная территория. В 2020 г. при подготовке нового Генерального плана было установлено, что мероприятия по освоению и застройке территории не выполнены, застроены порядка 19 из 80 земельных участков, что свидетельствует о невозможности отнести территорию к перспективной застройке, которая активно развивается. Имеющиеся противоречия и ошибки в предыдущих генеральном плане и ПЗЗ были устранены посредством разработки проектов новых генерального плана и правил землепользования и застройки Круглянского сельского поселения.

Исходя из вышеприведенного судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о доказанности нахождения вне границ населенного пункта исходного земельного участка с кадастровым номером N, так и образованного из него земельного участка административного истца и по предыдущему, и по действующему генеральным планам.

Ссылка представителя административного истца о нахождении спорного земельного участка в территориальной зоне Ж-2, которая предполагала строительство индивидуального жилого дома, выводов суда не опровергает. Напротив, представленная административным истцом в подтверждение обоснованности заявленных требований выписка из правил землепользования и застройки территории Круглянского сельского поселения Азовского района Ростовской области N 333 от 21 июня 2019 г. (л.д.26 том 1) указывает на то, что основным видам использования земельного участка с кадастровым номером N объектов капитального строительства согласно зоны Ж-2 является "коммунальное обслуживание" (3.1), условно разрешенным видам - "связь" (6.8), то есть, данная территориальная зона не допускает строительство индивидуального жилого дома.

В связи с чем изменение оспариваемыми нормативными правовыми актами функциональной и территориальной зон права административного истца не нарушает, поскольку изначально спорный земельный участок при приобретении в собственность по договору купли-продажи в 2011 г. относился к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" и имел вид разрешенного использования - "для ведения дачного хозяйства".

А дальнейшее приведение административным ответчиком функциональной и территориальной зон в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре о категории земель и виде разрешенного использования, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Тот факт, что в результате принятия оспариваемых решений Грязев А.Ю. лишен возможности бесплатного подключения домовладения к системе газоснабжения ввиду нахождения земельного участка за пределами населенного пункта, правового значения для разрешения данного дела не имеет.

Относительно доводов апеллянта администрации Азовского района о незаконности решения суда в части удовлетворения требований о признании недействующим решения N314 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне СХ-3 без установления градостроительного регламента этой зоны, судебная коллегия считает выводы суда первой инстанции правильными, сделанными в соответствии с действующими положениями законодательства, регулирующими правоотношения в области градостроительной деятельности, а последующее внесение органом публичной власти изменений Решением от 25 ноября 2022 г. N 108 в Правила землепользования и застройки в части дополнительного указания статьи 16 "Зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства (СХ-3)" свидетельствует о недействительности ранее действующих положений.

В рассматриваемом случае ссылки подателя жалобы на предоставление проекта решения о внесении изменений правового значения не имеет, поскольку данное решение на момент рассмотрения дела судом первой инстанции в установленном законом порядке представительным органом муниципальной власти не принято и не вступило в законную силу.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 17 ноября 2022 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Грязева Артема Юрьевича и администрации Азовского района Ростовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ

Председательствующий

Судьи