Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 г. по делу N 66а-276/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-469/2022 по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Россети Сибирь" о признании нормативных правовых актов недействующими в части

с апелляционной жалобой публичного акционерного общества "Россети Сибирь" на решение Красноярского краевого суда от 13 октября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителя административного истца Третьяковой О.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

19 декабря 2011 года региональной энергетической комиссией Красноярского края принят приказ N 565-п "Об утверждении необходимой валовой выручки сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края".

Приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 29 декабря 2021 года N 96-э "О внесении изменений в приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 19.12.2011 N 565-п" "Об утверждении необходимой валовой выручки сетевых организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края" для филиала ПАО "Россети Сибирь" - "Красноярскэнерго" установлена необходимая валовая выручка без учета потерь на 2022 год в размере 12 156 528, 88 тыс. руб.

19 декабря 2013 года Региональной энергетической комиссии Красноярского края вынесен приказ N 430-п "Об установлении (пересмотре) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края за исключением тарифной группы потребителей "население и приравненные к нему категории потребителей", в который приказами Министерства тарифной политики Красноярского края от 29 декабря 2021 года N 92-э и от 4 февраля 2022 года N 4-э внесены изменения.

Публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (далее - ПАО "Россети Сибирь", Общество) обратилось с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просило признать недействующими со дня принятия приказ министерства тарифной политики Красноярского края от 19 декабря 2021 N 565-п (в редакции приказа от 29 декабря 2021 года N 96-э) в части пункта 1 Приложения 7 и приказ Министерства тарифной политики Красноярского края от 19 декабря 2013 года N 430-п (в редакции приказов от 29 декабря 2021 года N 92-э и от 4 февраля 2022 года N 4-э) в части пункта 28 Таблицы 1 Приложения N 4.1. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что органом регулирования при корректировке тарифов на 2022 год необоснованно не были включены в необходимую валовую выручку расходы на оплату потерь электрической энергии. В филиале ПАО "Россети Сибирь" - "Красноярскэнерго" действует программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период 2018 - 2022 годов, которая была направлена Министерству тарифной политики Красноярского края. Изначально в программе энергосбережения плановый уровень потерь филиала "Красноярскэнерго" на 2020 год составлял 9, 66%, в последующем программа энергосбережения была скорректирована, в частности, филиалом "Красноярскэнерго" в составе тарифной заявки на 2020 год была направлена скорректированная программа энергосбережения, в соответствии с которой плановый уровень потерь на 2020 год составляет 10, 09%, в связи с чем при корректировке необходимой валовой выручки, по мнению ПАО "Россети Сибирь", необходимо было применять уровень потерь в указанном размере.

Кроме того, экономия потерь должна рассчитываться по формуле, установленной пунктом 34 (2) Основ ценообразования, при этом действующие положения тарифного законодательства, в том числе, пункты 34(1) и 34(2) Основ ценообразования не содержат условия об учете при расчете экономии расходов на оплату потерь требований к целевым показателям программ энергосбережения регулируемых организаций, установленных органом тарифного регулирования субъекта Российской Федерации. Также указал, что тарифным органом при расчете экономии расходов на оплату потерь применены данные по потерям ПАО "Красноярскэнергосбыт" - 1 420 045 371 кВт*ч, при этом в заключении на 2022 год нормативное обоснование применения таких данных не приведено. Таким образом, при тарифном регулировании на 2022 год Министерство тарифной политики Красноярского края использует разные подходы к определению балансовых показателей - объема электрической энергии, подлежащей покупке в целях компенсации потерь, и объема полезного отпуска на 2020 год, что говорит об избирательном подходе, который направлен на снижение суммы компенсации экономически обоснованных расходов филиала "Красноярскэнерго", корректировка необходимой валовой выручки по полезному отпуску и доходам не соответствует действующему законодательству, что нарушает права Общества.

Решением Красноярского краевого суда от 13 октября 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "Россети Сибирь" просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая на то, что применение тарифным органом коэффициента 0, 55% к уровню потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям неправомерно, поскольку данный показатель должен применяться к нормативу технологических потерь электрической энергии, утвержденному Министерством энергетики Российской Федерации. Действующее законодательство не содержит условий об учете при расчете экономии расходов на оплату потерь требований к целевым показателям программ энергосбережения регулируемых организаций, установленных органом тарифного регулирования субъекта Российской Федерации, в связи с чем, по мнению апеллянта, ссылка суда на приказы тарифного органа, устанавливающие требования к программам энергосбережения, является несостоятельной. Кроме того, судом не указаны нормы действующего законодательства, в соответствии с которыми ПАО "Россети Сибирь" обязано предварительно согласовывать с тарифным органом проведение мероприятий по оптимизации расходов. Программа энергосбережения утверждается регулируемой организацией, и Обществом представлены доказательства реального и объективного повышения эффективности работы организации в указанный период. Также в решении не дана оценка применения органом регулирования при расчете размера экономии расходов на оплату потерь данных ПАО "Красноярсэнергосбыт" об объеме электрической энергии, подлежащей покупке в целях компенсации потерь. Административным истцом при уточнении требований заявлялось о необходимости проверки проведенной органом регулирования корректировки необходимой валовой выручки по полезному отпуску и по доходам на предмет соответствия действующему законодательству, однако данные требования Общества судом разрешены не были.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Министерством тарифной политики Красноярского края и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель административного истца Третьякова О.А. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания N 98-э), Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом ФСТ России от 6 августа 2004 года N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), иными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) подлежат государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 Закона об электроэнергетике, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые нормативные правовые акты с учетом изменений приняты уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением процедуры их принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспариваются.

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые в части приказы тарифного органа соответствует требованиям нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере электроэнергетики, имеющих большую юридическую силу, права и законные интересы административного истца не нарушает, в связи с чем отказал в удовлетворении административного иска.

Судебная коллегия с данными выводами суда полагает возможным согласиться, поскольку они основаны на верном применении норм материального права и соответствуют обстоятельствам дела.

В силу положений пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Необходимая валовая выручка (далее - НВВ) представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15-34 Основ ценообразования).

Регулирующий орган определяет необходимую валовую выручку, учитываемую при установлении тарифов, по результатам экспертизы предложений и обосновывающих материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования тарифов). При этом регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 37 Основ ценообразования в течение долгосрочного периода регулирования регулирующие органы ежегодно в соответствии с методическими указаниями осуществляют корректировку НВВ и (или) цен (тарифов), установленных на долгосрочный период регулирования, в том числе с учетом отклонения уровня расходов сетевых организаций на оплату потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям от установленного уровня в зависимости от изменения цены покупки электрической энергии сетевой организацией в целях компенсации технологического расхода электрической энергии.

Расчет единых (котловых) тарифов производится на основе НВВ, рассчитанной для каждой сетевой организации, расположенной на территории субъекта Российской Федерации, и дифференцируется по уровням напряжения (пункты 47-49 Методических указаний N 20-э/2).

Из материалов дела следует, что ПАО "Россети Сибирь" является сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Красноярского края. Регулирование тарифов на вышеуказанные услуги ПАО "Россети Сибирь" осуществляется методом долгосрочной индексации НВВ.

Судом установлено, что при установлении единых (котловых) тарифов орган регулирования руководствовался положениями пунктов 48, 50, 51 Методических указаний N 20-э/2, учитывая НВВ ПАО "Россети Сибирь" и иных смежных сетевых организаций, а также величины, утвержденные приказом тарифного органа.

При расчете оспариваемых Обществом единых (котловых) тарифов Министерством тарифной политики Красноярского края были учтены предельные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии, утвержденные Федеральной антимонопольной службой приказами от 16 декабря 2021 года N 1429/21 и N 1430/21. Тарифы на 2022 год установлены тарифным органом в максимальных величинах в рамках вышеуказанных предельных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Как следует из заключения о корректировке тарифов на 2022 год, органом регулирования отказано ПАО "Россети Сибирь" во включении расходов по статье экономия расходов на оплату потерь электрической энергии ввиду наличия разногласий по начислениям за электроэнергию, приобретенную в целях компенсации потерь, что, по мнению органа регулирования, свидетельствовало об отсутствии реальной эффективности мероприятий по доначислению объемов и снижению процента потерь.

Общество полагало, что тарифный орган при корректировке НВВ указанные расходы исключил необоснованно.

Данные доводы правомерно отклонены судом первой инстанции ввиду следующего.

В силу положений части 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике при государственном регулировании цен (тарифов) должны, в частности, соблюдаться требования законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов.

В соответствии в частью 1 статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об энергосбережении) организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, должны утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, содержащие: 1) целевые показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых должно быть обеспечено в результате реализации этих программ, и их значения; 2) мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, ожидаемые результаты (в натуральном и стоимостном выражении), включая экономический эффект от проведения этих мероприятий; 3) иные положения согласно требованиям частей 2 - 4 настоящей статьи.

Частью 8 статьи 25 Закона об энергосбережении установлено, что при переходе на расчеты за энергетические ресурсы на основании данных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов, в подлежащую учету при установлении регулируемых цен (тарифов) на услуги по передаче соответствующих энергетических ресурсов необходимую валовую выручку организаций, осуществляющих передачу энергетических ресурсов, могут включаться затраты таких организаций на реализацию действий по сокращению потерь энергетических ресурсов, возникающих при их передаче, на период не более чем пять лет при условии обеспечения экономического эффекта для потребителей от такого сокращения в виде уменьшения стоимости используемых энергетических ресурсов в сопоставимых условиях.

При осуществлении государственного регулирования цен (тарифов) на товары, услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, должно предусматриваться сохранение за такими организациями экономии, полученной ими при осуществлении регулируемых видов деятельности в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов (в том числе потерь энергетических ресурсов при их передаче), при условии, что затраты на проведение этих мероприятий не учтены и не будут учтены при установлении регулируемых цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций (за исключением услуг по передаче электрической энергии и (или) сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков), не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств.

При этом указанная экономия должна быть сохранена за организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и не может быть исключена из необходимой валовой выручки таких организаций на период не менее чем пять лет, а для организаций, которые оказывают услуги по передаче электрической энергии, и гарантирующих поставщиков, - на десять лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, в том числе путем установления объема потерь энергетических ресурсов при их передаче, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов) на услуги по передаче энергетических ресурсов, на уровне, соответствующем уровню, имеющемуся до проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, с учетом заданной при установлении долгосрочных тарифов динамики снижения.

По истечении указанного срока цены (тарифы) на соответствующие товары, услуги должны устанавливаться с учетом полученной такими организациями экономии от проведения этих мероприятий и обеспечивать эффект для потребителей от указанной экономии, в том числе путем снижения объема потерь энергетических ресурсов при их передаче, подлежащего учету при установлении регулируемых цен (тарифов) на услуги по передаче энергетических ресурсов. Порядок, методы и принципы установления цен (тарифов) на товары, услуги организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, с учетом положений настоящей части устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов).

В соответствии с пунктом 34(1) Основ ценообразования экономия расходов на оплату потерь электрической энергии, полученная сетевой организацией при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии в результате проведения мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, сохраняется в составе необходимой валовой выручки в расходах на содержание электрических сетей и (или) расходах на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям в течение 10 лет с начала периода регулирования, следующего за периодом, в котором указанная экономия была достигнута, при условии, что такие мероприятия не финансировались и не будут финансироваться за счет бюджетных средств.

Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод, что применение указанных положений Закона об энергосбережении осуществляется при наличии доказательств проведения и выполнения регулируемой организацией соответствующих мероприятий, результатом которых является сокращение потерь энергетических ресурсов.

В отсутствие доказательств, подтверждающих реальное и объективное повышение эффективности работы организации, образовавшаяся разница между плановым и фактическим уровнем расходов организации не может быть признана экономией средств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 года N 340 утверждены Правила установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности (далее - Правила).

Данными Правилами определено, что требования к программе устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, который в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов) осуществляет регулирование цен (тарифов) на товары (услуги) соответствующей регулируемой организации.

В соответствии с пунктом 4 Правил требования к программе включают в себя, в частности, целевые показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых должно обеспечиваться регулируемой организацией в результате реализации программы.

Во исполнение данного нормативного положения приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 25 марта 2019 года N 29-о (Приложение N 1) утверждены целевые показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности, достижение которых должно быть обеспечено в ходе реализации программы в области энергосбережения, в том числе должен быть обеспечен и показатель снижения фактического процента технологического расхода электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям относительно нормативов технологических потерь, утвержденный органом регулирования в значении 0, 55 %.

Из заключения тарифного органа и материалов дела усматривается, что Общество не достигло этого показателя.

Представленные в обоснование исполнения программы по энергосбережению административным истцом в орган тарифного регулирования сводные целевые показатели результатов реализации программы для филиала ПАО "Россети Сибирь" - "Красноярскэнерго" вышеуказанные обстоятельства не подтверждают.

Поскольку при расчетах достижения данного целевого показателя использованы установленные органом регулирования значения и фактический процент потерь, доводы апелляционной жалобы о необоснованном применении нормативов технологических потерь электрической энергии при ее передаче, установленных Министерством энергетики Российской Федерации, являются несостоятельными.

При таких обстоятельствах орган регулирования обоснованно не включил в НВВ расходы по статье "экономия расходов на оплату потерь электрической энергии".

Ссылки Общества на положения пунктов 34 (1), 34 (2) Основ ценообразования судебная коллегия находит необоснованными, поскольку исходя из положений пункта 34 (1) соответствующая формула для расчета размера образовавшейся экономии расходов на оплату потерь электрической энергии подлежит применению к расходам, являющимся результатом проведенных регулируемой организацией мероприятий по сокращению объема используемых энергетических ресурсов, в рассматриваемом случае, как уже отмечено выше, факт проведения ПАО "Россети Сибирь" подобных мероприятий не установлен и материалами дела не подтверждается.

Учитывая изложенное, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд первой инстанции с учетом положения части 1 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела пришел к правильному выводу, что действия тарифного органа являются законными и обоснованными, осуществленная органом регулирования корректировка НВВ Общества за 2022 год соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Доводы апелляционной жалобы о неразрешении судом требований Общества в части использования тарифным органом разных подходов к определению балансовых показателей - объема электрической энергии, подлежащей покупке в целях компенсации потерь и объема полезного отпуска за 2020 год не свидетельствуют незаконности судебного акта и о нарушении органом регулирования законодательства в сфере государственного регулирования тарифов в области электроэнергетики.

Из экспертного заключения следует, что при расчете корректировки НВВ по полезному отпуску применены представленные Обществом значения. При этом вопреки доводам апеллянта данные ПАО "Красноярскэнергосбыт" были использованы тарифным органом при проведении сравнительного анализа расчета размера экономии расходов на покупку потерь электрической энергии в сетях Общества на 2020 год наряду с показателем объема электрической энергии, представленным административным истцом, что права Общества не нарушает и опровергает его утверждения о разном подходе Министерства тарифной политики Красноярского края к определению балансовых показателей.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы связаны с иной оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и иным толкованием норм права и правильность выводов суда не опровергают.

С учетом изложенного судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, нормы материального и процессуального права не нарушены и применены верно, в связи с чем оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 13 октября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Россети Сибирь" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Красноярский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 6 марта 2023 года.