Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2023 г. по делу N 66а-470/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре Банниковой В.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-84/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" к Совету депутатов города Новосибирска, мэрии, мэру города Новосибирска о признании недействующим в части нормативного правового акта с апелляционной жалобой представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" Сергеевой С.А. на решение Новосибирского областного суда от 13 декабря 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" Сергеевой С.А, представителей административных ответчиков Совета депутатов Города Новосибирска Звягиной Ж.А, мэрии города Новосибирска Келлер М.А, представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Супериор" Абрамова П.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска.

30 июня 2021 года Советом депутатов города Новосибирска принято решение N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" (далее - Решение N 159).

В соответствии с приложением 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска" (далее также - Приложение 1) к Решению N 159 земельный участок, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесен к территориальной подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1).

Общество с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" (далее - ООО "РНГС-АИ", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приложение 1 к Решению N 159 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальной подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1).

В обоснование заявленных требований указано, что ООО "РНГС-АИ" 03 февраля 2021 года обратилось в мэрию города Новосибирска с заявлением о предоставлении указанного земельного участка для строительства многоквартирного многоэтажного жилого дома с помещениями общественного назначения и трансформаторной подстанцией с проведением аукциона.

Согласно сведениям из ЕГРН вид разрешенного использования данного земельного участка - многоквартирные средне- и многоэтажные жилые дома.

В соответствии с Генеральным планом спорный земельный участок относится к функциональной зоне "Жилые зоны".

На дату обращения в мэрию города Новосибирска земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки, относился к территориальной подзоне застройки жилыми домами смешанной этажности и различной плотности застройки (Ж-1-1).

Решениями мэрии города Новосибирска от 30 апреля 2021 года и от 07 июня 2021 года Обществу отказано в предоставлении указанного земельного участка.

С 30 июня 2021 года спорный земельный участок находится в территориальной подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1).

Истцом был обжалован отказ мэрии города Новосибирска в предоставлении земельного участка в Арбитражный суд Новосибирской области, решением которого отказ мэрии признан незаконным. Суд обязал ответчика устранить нарушение прав истца путем повторного рассмотрения обращения о назначении аукциона по предоставлению земельного участка.

При этом, указанным судебным актом также установлено несоответствие территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) функциональной зоне "Жилые зоны" установленной в Генеральном плане.

Административный истец полагает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт является незаконным, противоречащим федеральному законодательству, а также нарушена процедура его принятия.

Решением Новосибирского областного суда от 13 декабря 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель административного истца, полагая решение суда первой инстанции необоснованным и вынесенным с нарушением норм материального права, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование жалобы указано на необоснованность вывода суда первой инстанции об отсутствии противоречий между территориальной подзоной специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) и функциональной зоной "Жилые зоны". Отнесение ранее спорного земельного участка к подзоне застройки жилыми домами смешанной этажности различной плотности застройки (Ж-1.1) полностью соответствовало Генеральному плану города Новосибирска. Изменение градостроительного регламента осуществлено в отсутствие правовых обоснований и свидетельствует о правовой неопределенности. Также, по мнению апеллянта, областным судом оставлены без внимания доводы стороны административного истца о существенных нарушениях процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Новосибирской области, Совет депутатов города Новосибирска, мэрия города Новосибирска, просят решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения административного дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 26 статьи 9, пунктом 8 части 2 статьи 35, частью 1 статьи 28 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616 (в редакции, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) Совет депутатов города Новосибирска является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого отнесено утверждение Правил землепользования и застройки города Новосибирска.

Суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие; опубликован в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска" N 27 от 08 июля 2021 года и на официальном интернет-портале правовой информации города Новосибирска http://www.nskpravo.info, на официальных сайтах города Новосибирска, департамента строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска.

Вопреки доводам апелляционной жалобы процедура принятия нормативного правового акта соблюдена, существенных нарушений, влекущих признание нормативного правового акта недействующим, не усматривается. Указанному обстоятельству Новосибирским областным судом дана надлежащая правовая оценка, с приведением убедительной аргументации, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации к одному из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки отнесено несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (части 1, 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, спорный земельный участок имеет кадастровый номер N, расположен по адресу: "адрес".

Согласно выписке из ЕГРН на указанном земельном участке расположен объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, собственником которого является общество с ограниченной ответственностью "Супериор", участвующее в деле в качестве заинтересованного лица.

В соответствии с Генеральным планом города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов от 26 декабря 2007 года N 824 (с изменениями), земельный участок с кадастровым номером N относится к функциональной зоне "Жилые зоны".

В результате принятия оспариваемого Решения N 159 внесены изменения в территориальную зону в отношении земельного участка с кадастровым номером N, с подзоны застройки жилыми домами смешанной этажности различной плотности застройки (Ж-1.1) на подзону специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), что следует из приложения 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска".

В соответствии с Генеральным планом города Новосибирска, а именно таблицей 9 "Параметры функциональных зон", размещение объектов малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной (высотной) жилой застройки допускается в составе "Жилая зоны", тогда как размещение таких объектов в составе "Общественно-деловая зона" не предусмотрено.

Согласно подпункту 3 статьи 21 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, подзона специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) отнесена к общественно-деловым зонам, что не соответствует положениям Генерального плана города Новосибирска.

При этом, спорный земельный участок, до внесения оспариваемым нормативным правовым актом изменений, находился в территориальной подзоне (Ж-1.1) - застройки жилыми домами смешанной этажности различной плотности застройки, что соответствовало функциональной зоне "Жилые зоны". Такое территориальное планирование и градостроительное зонирование допускало размещение на спорном земельном участке объектов малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной (высотной) жилой застройки.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, зона специализированной общественной застройки (ОД-4), в пределах которой установлена подзона специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), предполагает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: общественное использование, коммунальное обслуживание, административные здания, бытовое обслуживание, здравоохранение, культурное развитие, общественное управление, деловое управление, магазины, общественное питание, гостиничное обслуживание, спорт, улично-дорожная сеть, образование и просвещение, религиозное использование, т.д.

Таким образом, установление Правилами землепользования и застройки города Новосибирска в отношении спорного земельного участка территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) не соответствует функциональной зоне "Жилые зоны", в связи с чем Правила землепользования и застройки города Новосибирска в оспариваемой части противоречат приведенным нормам федерального законодательства.

Выводы суда первой инстанции о правомерности установленного градостроительного зонирования по тем основаниям, что в жилых зонах допускается размещение объектов, упомянутых в подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), не свидетельствуют о соответствии такой территориальной зоны функциональной зоне "Жилые зоны".

Наряду с этим, судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы ООО "РНГС-АИ", основным видом деятельности которого является строительство многоквартирных домов, о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом потенциальных прав административного истца на получение в дальнейшем спорного земельного участка в пользование.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В этой связи, суд апелляционной инстанции полагает ошибочным вывод суда первой инстанции об отсутствии у административного истца права на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

При изложенных выше обстоятельствах и положениях закона, решение суда первой инстанции подлежит отмене ввиду неправильного применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, судебная коллегия считает признать недействующим оспариваемые положения Решения N 159 с даты вступления решения в законную силу, то есть с даты вынесения апелляционного определения.

В силу положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивную часть подлежит включению указание об опубликовании принятого по делу апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 13 декабря 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" удовлетворить.

Признать недействующим с даты вынесения настоящего апелляционного определения приложение 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска" к решению Совета депутатов города Новосибирска от 30 июня 2021 года N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1).

Возложить на Совет депутатов города Новосибирска обязанность опубликовать настоящее апелляционное определение или сообщение о его принятии в течение одного месяца в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 06 апреля 2023 года