Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. по делу N 66а-479/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1540/2022 по административному исковому заявлению Слесаренко Н.П, Слесаренко И.П, Милеева В.В, Чувашевой Е.В, Шишиной Н.В, Гоменюка В.А, Моисеенковой С.Ю, Николаева К.В, Гуртенко Е.Р, Жировой И.В. к Алтайскому краевому Законодательному Собранию, Губернатору Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта с апелляционной жалобой административных истцов на решение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения административных истцов Слесаренко Н.П, Слесаренко И.П, Милеева В.В, Шишиной Н.В, Гоменюка В.А, Моисеенковой С.Ю, представителя административного истца Слесаренко Н.П. - Шишмарева А.В, возражения представителей административных ответчиков Алтайского краевого законодательного Собрания Фандиной Е.А, Губернатора Алтайского края Свистуновой Ю.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

05 мая 2022 Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон Алтайского края "О наделении муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа" (далее - Закон Алтайского края N 36-ЗС). Данный Закон подписан губернатором Алтайского края 11 мая 2022 года за N 36-ЗС и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12 мая 2022 года. Нормативный правовой акт вступил в силу через 10 дней после дня его официального опубликования.

Статьей 1 Закона Алтайского края N 36-ЗС муниципальное образование город Славгород Алтайского края наделяется статусом муниципального округа, Муниципальное образование муниципальный округ город Славгород Алтайского края не является вновь образованным муниципальным образованием (статья 2 Закона Алтайского края N 36-ЗС).

Согласно статьям 3 и 4 данного Закона, с целью финансового обеспечения решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципального образования муниципальный округ город Славгород Алтайского края осуществляют полномочия по исполнению бюджета и внесению изменений в решение о бюджете города Славгорода на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета города Славгорода за 2022 год. Наделение муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа не влечет за собой изменения или прекращения мер социальной поддержки, установленных действующим законодательством для отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности.

Вопросы, связанные с вступлением в силу Закона Алтайского края N 36-ЗС, установлены в статье 5.

Слесаренко Н.П, Слесаренко И.П, Милеев В.В, Чувашева Е.В, Шишина Н.В, Гоменюк В.А, Моисеенкова С.Ю, Николаев К.В, Гуртенко Е.Р. и Жирова И.В, являясь жителями города Славгорода Алтайского края, обратились в суд с административным исковым заявлением, требуя признать недействующим Закон Алтайского края N 36-ЗС, ссылаясь на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом их прав, в том числе права на участие в местном самоуправлении, а также на несоответствие процедуры принятия Закона Алтайского края N 36-ЗС Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Алтайского краевого суда от 18 ноября 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят постановленный судебный акт отменить и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование жалобы указано, что права истцов нарушены тем, что при процедуре принятия оспариваемого закона не было учтено их мнение, выраженное в форме местного референдума, соответствующего требованиям статьи 22 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также избирательного законодательства, либо в форме публичных слушаний.

В ходе рассмотрения настоящего административного дела выявилась правовая неопределенность в федеральном законе, подлежащем применению, и его несоответствие Конституции Российской Федерации. Однако судом такой вопрос на обсуждение в ходе судебного разбирательства не поставлен и суд не сделал соответствующий запрос в Конституционный суд Российской Федерации.

При расчете плотности населения, представители административных ответчиков утверждали, что они применили в расчетах количество населения сельских населенных пунктов. Однако, данное утверждение, которое суд принял во внимание, противоречит фактическому положению дел.

Алтайским краевым Законодательным Собранием нарушен Земельный кодекс и Градостроительный кодекс Российской Федерации. Земли категории сельскохозяйственного назначения в иную категорию не переведены, не были увеличены земли населенных пунктов, что привело к искажению данных при принятии Закона Алтайского края N 36-ЗС по количеству земель сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов. Административные истцы считают, что земли сельскохозяйственного назначения не должны были учитываться при расчете плотности населения, а также и при соотношении земель населенных пунктов.

В ходе рассмотрения настоящего административного дела были получены различные данные о плотности населения муниципального округа город Славгород. Истцами было заявлено мотивированное ходатайство о назначении судебной экспертизы, в котором указанно на невозможность использования примененного административными ответчиками расчета. Однако суд необоснованно отказал истцам в проведении экспертизы, чем лишил истцов процессуального права на предоставление доказательств.

Суд необоснованно отклонил ходатайство о приобщении к материалам дела документов о том, каким образом проводилось аналогичное преобразование в Камчатском крае, а также не обеспечил участие в судебном заседании представителей власти города Славгорода, отклонив соответствующие ходатайство административных истцов.

Оспариваемый закон не был опубликован для горожан, чьи права и свободы затронуты данным нормативным правовым актом в газете "Славгородские вести" города Славгорода Алтайского края.

Административными ответчиками по делу не представлено в суд убедительных доказательств об инициаторе принятия оспариваемого закона, а также доказательств экономически обоснованных расчетов для принятия спорного нормативного правового акта.

В письменных возражениях прокуратура Алтайского края, Алтайское краевое Законодательное Собрание, Губернатор Алтайского края, Администрация муниципального образования муниципального округа город Славгород, выражают мнение о законности решения суда первой инстанции и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-Ф3)

Согласно статье 2 Федерального закона N 131-Ф3 (в редакции, действовавшей на момент принятия Закона Алтайского края N 36-ЗС) муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

В соответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-Ф3 наделение муниципальных образований статусом муниципального округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений частей 1, 2 и 7.3 статьи 13 Федерального закона N 131-Ф3 изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа является преобразованием муниципальных образований, осуществляемым законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с приведенным Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления. Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа.

Как следует из положений пункта 4 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-Ф3, вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

Частью 10 статьи 13 Федерального закона N 131-Ф3 определено, что городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.

Согласно пункту 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Со дня вступления в силу Федерального закона от 01 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 87-ФЗ), то есть с 01 мая 2019 года, до 01 января 2025 года устанавливается переходный период.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 2 Федерального закона N 87-ФЗ в переходный период городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), наделяются законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.

С учетом приведенных норм, суд первой инстанции, вопреки доводам административных истцов, обоснованно пришел к выводу о том, что преобразование в муниципальные округа городских округов, созданных до вступления в силу Федерального закона N 87-ФЗ и не отвечающих установленным им критериям к доле населения, площади территории либо плотности населения, осуществляется на основании пункта 1 части 2 статьи 2 Федерального закона N 87-ФЗ законом субъекта Российской Федерации без проведения процедуры учета мнения населения (получения согласия, выраженного представительным органом муниципального образования).

Пунктом 1 части 4 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Уставом (Основным законом) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС (далее - Устав Алтайского края) Алтайское краевое Законодательное Собрание является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Алтайского края (пункт 1 статьи 67).

Как установлено краевым судом и следует из материалов административного дела, Планом деятельности Алтайского краевого Законодательного Собрания на первое полугодие 2022 года, утвержденным постановлением от 17 декабря 2021 года N 448, предусмотрено рассмотрение проекта Закона Алтайского края "О наделении муниципального образования город Славгород Алтайского края статусом муниципального округа", субъект права законодательной инициативы - комитет по правовой политике и местному самоуправлению Алтайского краевого Законодательного Собрания.

В Алтайское краевое Законодательное Собрание 08 декабря 2021 года поступило письмо администрации города Славгорода и Славгородского городского Собрания депутатов, подготовленное по результатам рассмотрения вышеуказанного проекта, в котором глава города и председатель представительного органа просят поддержать введение данного закона.

Оспариваемый административными истцами Закон Алтайского края N 36-ЗС принят Алтайским краевым Законодательным Собранием в двух чтениях в ходе заседания представительного органа государственной власти Алтайского края 31 марта и 29 апреля 2021 года, большинством голосов от установленного числа депутатов, как это требовалось в соответствии с пунктом 1 статьи 8, статьями 11, 40, 49 и 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 09 января 2001 года N 7, с учетом установленной частью 1 статьи 68 Устава Алтайского края численности представительного (законодательного) органа государственной власти 68 депутатов.

Закон Алтайского края N 36-ЗС подписан Губернатором Алтайского края, опубликован в установленном порядке в официальных источниках опубликования законов Алтайского края и включен в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Проанализировав доказательства соблюдения административными ответчиками процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд первой инстанции, вопреки утверждению апеллянтов, сделал правильный вывод о том, что оспариваемый Закон Алтайского края N 36-ЗС принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений процедуры, порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта судом не установлено. Данному обстоятельству Алтайским краевым судом дана надлежащая правовая оценка, с приведением убедительной аргументации, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

При этом, судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы административных истцов о необходимости соблюдения в данном случае положений части 7.3 статьи 13 Федерального закона N 131-Ф3, предусматривающих изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа, выраженного представительным органом указанного городского округа. Как верно отмечено в обжалуемом судебном акте, данная норма распространяется на правоотношения, возникшие после вступления в силу Федерального закона N 87-ФЗ, и применяется при наличии инициативы о преобразовании, реализуемой в соответствии с Федеральным законом N 131-Ф3.

Преобразование городского округа в муниципальный округ осуществляется при несоответствии одному из критериев, определенных пунктом 3.3 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Границы и состав муниципального и административно-территориального образования муниципального округа город Славгород Алтайского края определены Законом Алтайского края 03 декабря 2008 N 124-ЗС "О границах муниципального и административно-территориального образования город Славгород Алтайского края", в соответствии с приложением к которому в границы данного муниципального образования входит город Славгород и 23 сельских населенных пункта. До наделения муниципального образования статусом муниципального округа его границы и состав населенных пунктов, расположенных на его территории, остались прежними.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами административного дела, что плотность населения городского округа город Славгород Алтайского края (как отношение численности населения городского округа к площади его территории) превышала плотность населения Российской Федерации лишь в 2, 1 раза, в то время как в силу требований действующего законодательства плотность населения городского округа должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Помимо этого, размер площади территории 23 сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа город Славгород Алтайского края, вне зависимости от учета в расчете земель сельскохозяйственного назначения, более чем в два раза превышает площадь территории города Славгорода Алтайского края, что противоречит пункту 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доказательств, опровергающих достоверность значений плотности населения и площади территорий, положенных в основу принятия оспариваемого нормативного правового акта, материалы административного дела не содержат.

При таком положении, Алтайский краевой суд правомерно пришел к выводу о том, что поскольку городской округ город Славгород Алтайского края не соответствовал критериям урбанизации, установленным Федеральным законом N 131-Ф3, то он обоснованно наделен краевым законом статусом муниципального округа в силу императивных предписаний Федерального закона N 87-ФЗ.

С учетом требований статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в рамках настоящего административного правового спора, законность объединения в 2011 году муниципальных и административно-территориальных образований, вопросы соблюдения процедуры опубликования соответствующих Законов Алтайского края и иные вопросы о законности решений, действий (бездействия), не относящихся к оспариваемому нормативному правовому акту, судом первой инстанции правомерно не проверялись.

Вопреки утверждению апеллянтов, оснований для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, в порядке части 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Процессуальных нарушений по административному делу судом первой инстанции не допущено, все ходатайства разрешены в строгом соответствии с требованиями статьи 154 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов Слесаренко Н.П, Слесаренко И.П, Милеева В.В, Чувашевой Е.В, Шишиной Н.В, Гоменюка В.А, Моисеенковой С.Ю, Николаева К.В, Гуртенко Е.Р, Жировой И.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 апреля 2023 года