Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 г. по делу N 8а-5725/2023[88а-8016/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сказочкина В.Н.

судей Алексеева Д.В, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 22 февраля 2023 года кассационную жалобу Гаранина А.Е. на решение Октябрьского районного суда города Самары от 11 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 22 ноября 2022 года по административному делу N 2а-1707/2022 по административному исковому заявлению Гаранина А.Е. к руководителю Государственной инспекции труда в Самарской области Панову А.С, Государственной инспекции труда в Самарской области, прокуратуре города Самары, прокуратуре Самарской области, заместителю прокуратуры города Самары Алексеевой О.В. об оспаривании решений органов государственной власти.

Заслушав доклад судьи Сказочкина В.Н, изложившего обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных актов, доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Гаранина А.Е. - Юльчиева Р.Б, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Государственной инспекции труда в Самарской области и ее руководителя Панова А.С. - Макаровой О.Ф, представителя Департамента управления имуществом городского округа Самара Якубян И.Е, представителя прокуратуры Самарской области Макарова Е.Н, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

на основании трудового договора N 20/2013 от 26 августа 2013 года Гаранин А.Е. был принят на муниципальную службу и замещал должность муниципальной службы руководителя управления по жилищным вопросам Департамента управления имуществом городского округа Самара (далее - Департамет). С 12 сентября 2019 года он переведен на должность руководителя управления по жилищным вопросам, которую занимал до момента увольнения.

Приказом N 466-ОК от 18 октября 2021 года трудовой договор с административным истцом расторгнут, Гаранин A.Е. уволен с занимаемой должности с 19 октября 2021 года по основанию - в связи с утратой доверия (на основании рекомендации Комиссии Департамента по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов).

26 ноября 2021 года административный истец обратился с жалобой в Государственную инспекцию труда в Самарской области с требованием провести проверку Департамента по вопросу привлечения его к ответственности за коррупционное нарушение и признать незаконными:

- действия Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в Департамент в части принятого 11 октября 2021 года решения о несоблюдении им требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (решение принято бездоказательно);

- издание приказа Департамента от 18 октября 2021 года N 466-ОК о расторжении трудового договора с Гараниным А.Е. (издан с нарушением установленной процедуры; отсутствовало событие правонарушения).

8 декабря 2021 года заместителем руководителя Государственной инспекции труда в Самарской области принято решение N 63/7-6902-21-ОБ/12-15940-И/525 о проведении в отношении Департамента внеплановой документарной проверки.

28 января 2022 года инспектором Патрушевой Н.С. составлен акт внеплановой документарной проверки N 63/7-6902-21-ОБ/12-1922-И/525, проведенной в отношении Департамента, которым выявлены нарушения обязательных требований закона.

3 февраля 2022 года прокуратурой города Самары в адрес руководителя Государственной инспекции труда в Самарской области вынесено представление об устранении нарушений законодательства о государственном контроле при проведении проверки в отношении Департамента. Заместителем прокурора города Самары указано, что инспекцией нарушены установленные законом сроки проведения документарной проверки, акт составлен за пределами срока проведения проверки, документы также истребованы за пределами срока проводимой проверки. При этом истребованные документы не предусмотрены решением о проведении проверки.

Решением руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года результаты контрольного (надзорного) мероприятия - внеплановой документарной проверки признаны недействительными, поскольку срок проведения контрольного мероприятия превысил 10 рабочих дней, то есть нарушен пункт 8 части 2 статьи 91 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 248-ФЗ). Также указано, что требованием от 29 декабря 2021 года N 63/10-61202-21-И запрошены документы, не относящиеся к предмету проверки, в том числе сведения об общем количестве решений о выделении служебного жилья муниципальным служащим Департамента и МБУ городского округа Самара "ЦАУМС", сведения о том, каким образом осуществлялся (и осуществлялся ли вообще) контроль посещаемости занятий Гараниным А.Е. и Коваленко И.И, сведения об общем количестве работников МБУ городского округа Самара "ЦАУМС" и муниципальных служащих Департамента, состоящих между собой в отношениях близкого родства или свойства, а также документы об общем количестве проведенных заседаний Комиссии по рассмотрению конфликта интересов между ними.

Кроме того, указано, что приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2021 года N 151 утверждены типовые формы документов, используемых контрольным органом. Пунктом 13 типовой формы акта документарной проверки определена обязательность указания протоколов и иных документов, составленных по результатам проведения контрольных (надзорных) действий (даты их составления и реквизиты), заполнение проверочных листов (в случае их применения), а также документов и иных материалов, являющихся доказательствами нарушения обязательных требований. В нарушении данных требований пункт 13 акта проверки от 28 января 2022 года N 63/7-6902-21-ОБ/12-1922-И/525 не содержит перечня прилагаемых документов, что исключает возможность использования представленных документов в качестве доказательства нарушения.

20 февраля 2022 года Гаранин А.Е. обратился в суд с настоящим административным иском, в котором ссылался на то, что в ходе проведенной государственным инспектором проверки были выявлены нарушения трудового законодательства при расторжении с ним трудового договора. Решение руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года о признании недействительными результатов контрольного (надзорного) мероприятия - внеплановой документарной проверки проведенной на основании решения от 8 декабря 2021 года N 63/7-6902-21-ОБ/12-15940-И/525 лишает его доказательственной базы при оспаривании в суде расторжения с ним трудового договора.

При этом Гаранин А.Е. указывает, что представление прокуратуры, на основании которого принято решение руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года, вынесено с превышением установленных законом полномочий.

Гаранин А.Е. просил признать незаконным: представление прокуратуры города Самары от 3 февраля 2022 года, вынесенное в адрес руководителя инспекции труда в Самарской области об устранении нарушений законодательства о государственном контроле в отношении Департамента, обязать прокурора отменить его;

решение руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года, обязать руководителя инспекции отменить его.

Решением Октябрьского районного суда города Самары от 11 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 22 ноября 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Гаранин А.Е. в кассационной жалобе просит их отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований в полном объёме. Указывает, что судебными инстанциями неверно применены нормы материального права.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Абзацем 6 части 7 статьи 360 Трудового кодекса Российской Федерации определено основание для проведения проверки - обращение работника о нарушении его трудовых прав.

Положениями статьи 37 Федерального закона N 248-ФЗ предусмотрено, что инспектор федерального государственного органа по контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства не вправе:

требовать представления документов, информации, проб (образцов) продукции (товаров), материалов, веществ, если они не относятся к предмету контрольного (надзорного) мероприятия, а также изымать оригиналы таких документов (пункт 5);

требовать от контролируемого лица представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, ранее представленные контролируемым лицом или имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций (пункт 6);

превышать установленные сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 10).

В соответствии с положениями пункта 2 части 3 и части 7 статьи 72 Федерального закона N 248-ФЗ в ходе документарной проверки может совершаться истребование документов.

Срок проведения документарной проверки не может превышать десять рабочих дней. В указанный срок не включается период с момента направления контрольным (надзорным) органом контролируемому лицу требования представить необходимые для рассмотрения в ходе документарной проверки документы до момента представления указанных в требовании документов в контрольный (надзорный) орган, а также период с момента направления контролируемому лицу информации контрольного (надзорного) органа о выявлении ошибок и (или) противоречий в представленных контролируемым лицом документах либо о несоответствии сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в имеющихся у контрольного (надзорного) органа документах и (или) полученным при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и требования представить необходимые пояснения в письменной форме до момента представления указанных пояснений в контрольный (надзорный) орган.

Согласно части 2 статьи 91 Федерального закона N 248-ФЗ грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля является:

нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия (пункт 8);

нарушение запретов и ограничений, установленных пунктом 5 статьи 37 настоящего Федерального закона (пункт 12).

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований в части оспаривания решения руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года, которым результаты контрольного (надзорного) мероприятия - внеплановой документарной проверки признаны недействительными, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что данное решение принято на законных основаниях. Инспектором при проведении проверки допущено нарушение положений пунктов 5, 6 статьи 37 Федерального закона N 248-ФЗ, устанавливающих, что при проведении документарной проверки инспектор не вправе требовать у контролируемого лица сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов. Также нарушен срок проведения проверки, установленный частью 7 статьи 72 Федерального закона N 248-ФЗ. При этом перечисленные нарушения влекут недействительность результатов проведения проверки, в связи с чем решение руководителя Государственной инспекцией труда в Самарской области от 7 февраля 2022 года является законным.

Данный вывод является правильным, в полной мере согласуется с приведёнными выше законоположениями и установленными по делу обстоятельствами.

Учитывая наличие приведенных выше оснований для признания недействительными результатов проверки, вывод судебных инстанций о законности представления прокурора является правильным.

В силу абзаца первого пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

При этом пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Оспариваемое представление вынесено в соответствии с требованиями закона.

Несостоятельна ссылка на Гаранина А.Е. на то, что прокуратура города Самары при вынесении оспариваемого представления вышла за пределы установленных законом полномочий.

В соответствии с пунктом 1 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 октября 2019 года N 715 "Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением" в целях оптимизации деятельности органов прокуратуры, повышения эффективности работы прокуратур городов с районным и иным территориальным делением, разграничения их компетенции с другими территориальными прокуратурами, согласно положениям статей 17 и 19 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", на прокуроров городов с районным делением возложены следующие полномочия: надзор за исполнением законов, в том числе о защите прав несовершеннолетних и молодежи, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, сформированными в городских округах, в том числе с внутригородским делением, их органами муниципального контроля, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующими свои полномочия в целом на территориях городских округов (городов с районным делением), их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, образованных указанными органами местного самоуправления либо с их участием, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Прокуратура города Самары входит структуру прокуратуры Самарской области, в связи с чем наделена полномочиями по вынесению представления.

Кроме того, судами обоснованно принято во внимание, что спор о незаконности расторжения трудового договора, в целях чего имело место обращение Гаранина А.Е. в Государственную инспекцию труда в Самарской области, разрешен вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда города Самары от 3 марта 2022 года, которым Гаранину А.Е. отказано в восстановлении на работе и взыскании денежных средств. Данное обстоятельство подтверждает отсутствие нарушения прав административного истца.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

В рассматриваемом случае такая совокупность не установлена, в связи с чем судебными инстанциями обоснованно отказано в удовлетворении административного иска.

Доводы кассационной жалобы об обратном несостоятельны, поскольку основаны на неправильном толковании закона.

При таких обстоятельствах оснований для отмены состоявшихся судебных актов не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда города Самары от 11 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 22 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Гаранина А.Е. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 11 апреля 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: