Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2023 г. по делу N 8а-6286/2023[88а-12962/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Усенко Н.В, Шелудько В.В..

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Панкова К.А, поступившую в суд первой инстанции 2 февраля 2023 года, на решение Верховного суда Республики Крым от 21 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Панкова К.А. к Ялтинскому городскому совету Республики Крым об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Шаповаловой О.Ю, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

индивидуальный предприниматель Панков К.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Ялтинскому городскому совету Республики Крым о признании недействующим с момента принятия Порядок организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республика Крым, утвержденный решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 года N 8.

Решением Верховного суда Республики Крым от 21 апреля 2022 года в удовлетворении исковых требований ИП Панкову К.А. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2022 года решение Верховного суда Республики Крым от 21 апреля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции ИП Панков К.А. просит решение суда первой и апелляционной инстанции отменить, административные исковые требования удовлетворить.

В судебном заседании суда кассационной инстанции принимала участие прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Шаповалова О.Ю. доводам кассационной жалобы возражала, просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, решением 37-й сессии Ялтинского городского совета Республики Крым второго созыва от 17 декабря 2021 года N8 утверждён Порядок организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (приложение N1).

Из копии протокола заседания Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 года следует, что решение об утверждении Порядка организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым принято путём согласования и подписания большинством депутатов Ялтинского городского совета Республики Крым.

Согласно материалам дела, к проекту решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 года N8 приложена пояснительная записка с обоснованием необходимости принятия данного акта с целью обеспечения равных условий для реализации прав хозяйствующих субъектов на осуществление торговой деятельности, развития здоровой конкуренции, устранение монополизма в мелкорозничной торговой сети на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Из материалов дела следует, что по заключению юридического департамента администрации города Ялта Республики Крым по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта решения Ялтинского городского совета "Об утверждении Порядка организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" коррупциогенные факторы и нарушения федерального законодательства не выявлены.

Согласно материалам дела, данное решение 23 декабря 2021 года размещено на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) и опубликовано в газете "Ялтинские вести" N48 (351) от 25 декабря 2021 года.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований Панкову К.А, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что Порядок организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым принят представительным органом местного самоуправления в пределах компетенции и в соответствии с установленными процедурами принятия и введения в действие нормативных правовых актов муниципального образования городской округ Ялта Республика Крым, а также оспариваемый Порядок организации и проведении электронного аукциона не противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", положениям постановления Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 года N 402 "Об утверждении Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым".

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 год N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговой деятельности).

В силу части 1 статьи 3 Закона о торговой деятельности правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Закона о торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 2 Закона о торговой деятельности нестационарные торговые определяются как торговые объекты, представляющие собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Согласно части 3 статьи 17 Закона о торговой деятельности органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

Таким образом, федеральным законодательством переданы органам местного самоуправления полномочия по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно части 3 статьи 10 Закона о торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации), в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Как следует из смысла вышеприведенных положений, определение порядка, условий размещения нестационарных торговых объектов, включая регламентацию порядка проведения, в том числе конкурентных процедур по предоставлению места под их размещение, находится вне рамок регулирования отношений, возникающих в области определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и, в отсутствие нарушений указанных положений части 11 статьи 35 Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Уставом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым отнесены к полномочиям представительного органа местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что положения раздела 5 Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 года N 402 не закрепляют исключительной компетенции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления на принятие, в частности, оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона и, как следует из содержания дополнительно представленной конкурсной документации, в полной мере реализовано администрацией города Ялта Республики Крым.

Таким образом, оспариваемым нормативным правовым актом не регламентируются положения о том, на каких именно условиях, в том числе на условиях проведения конкурентных процедур, подлежит предоставлению право на размещение нестационарного торгового объекта на том или ином месте. Соответствующие положения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым не являются предметом настоящей судебной оценки, равно как и действия сторон существующих правоотношений по предоставлению административному истцу конкретного места размещения нестационарного торгового объекта.

В силу положений статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В качестве организатора торгов могут выступать собственник вещи, обладатель иного имущественного права на нее, другое лицо, имеющее интерес в заключении договора с тем, кто выиграет торги, а также лицо, действующее на основании договора с указанными лицами и выступающее от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом (нотариус, специализированная организация и др.).

В случаях, указанных в настоящем Кодексе или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

Торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Согласно части 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации участники торгов вносят задаток в размере, в сроки и в порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их.

При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору.

В силу пункта 2.1 оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона организатором электронного аукциона является администрация города Ялта Республики Крым, который формирует состав аукционной комиссии, разрабатывающей, в свою очередь, извещение и аукционную документацию (пункты 2.2.3, 3.4.1).

Согласно материалам дела, представленная конкурсная документация содержит положения о задатке, в том числе, о сроках его внесения (возврата), противоречие в части сроков которым, содержащееся в оспариваемом нормативном правовом акте не является основанием для признания его недействующим.

Положения Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, утверждённых приказом ФАС России от 10 февраля 2010 года N 67, не являются норами прямого действия для урегулирования правоотношений, являющихся предметом оспариваемого нормативного правового акта.

В связи с чем, объявления и проведения электронного аукциона, предложение его организатора по выражению в заявке на участие в электронном аукционе согласия с условиями извещения о проведении аукциона, содержащего сведения, в том числе о предмете аукциона, о времени и месте его проведения, его шаге, размере обеспечения заявки, об электронной торговой площадки и иные сведения (раздел 5 Порядка организации и проведения электронного аукциона), в полной мере согласуется с принципом презумпции добросовестности действий хозяйствующих субъектов, основанной на положениях статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах, суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что отсутствие в положениях оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона нормы, указывающей на Федеральный закон, регламентирующий действия оператора торговой площадки, с учетом определения требований к оператору торговой площадки, не влечет вывода об обоснованности заявленной административным истцом позиции.

Таким образом, отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим с момента принятия Порядок организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республика Крым, утвержденный решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 года N 8, суд первой и апелляционной инстанции обоснованно установили, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Ялтинским городским советом Республики Крым в пределах дискреционных полномочий и в соответствии с его компетенцией, опубликован в установленном порядке, не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает прав административного истца.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного суда Республики Крым от 21 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 13 апреля 2023 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Н.В. Усенко В.В. Шелудько