Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 66а-284/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стаховой Т.М.

судей Бутковой Н.А, Вдовиченко С.В, с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Родионовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-116/2022 по апелляционной жалобе административных истцов Волковой Виктории Юрьевны, Васюхнова Алексея Витальевича, Трофимова Дмитрия Валерьевича, Равковской Юлии Донатовны, Черкасовой Ольги Вячеславовны, Балакиревой Татьяны Геннадьевны, Брагина Никиты Андреевича, Яковлева Александра Владимировича, Дергач Степан Валентинович, Костко Юрия Владимировича, Межрегиональной Общественной Организации благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 30 ноября 2022 года, принятое по административному исковому заявлению к Законодательному собранию Санкт-Петербурга, Правительству Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга о признании недействующими со дня принятия:

- Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (в редакции законов Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 N 421-82, от 19 декабря 2018 года N 763-161) в части установления функциональной зоны 3ЖД для земельных участков с кадастровыми номерами N и N в Приложении N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (в редакции законов Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 N 421-82, от 19 декабря 2018 года N 763-161) на карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга на листах 13, 18;

- постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (в редакции постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85, 01 сентября 2022 года N 778) в части установления территориальной зоны Т3Ж2 для земельных участков с кадастровыми номерами N и N в Приложении N 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (в редакции постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85, 01 сентября 2022 года N 778) на карте градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границ территориальных зон и подзон на листе 60.

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения административных истцов Волковой Виктории Юрьевны, Васюхнова Алексея Витальевича, Трофимова Дмитрия Валерьевича, Равковской Юлии Донатовны, Черкасовой Ольги Вячеславовича, Балакиревой Татьяны Геннадьевны, Брагина Никиты Андреевича, Яковлева Александра Владимировича, Дергач Степан Валентинович, Костко Юрия Владимировича, представителя Межрегиональной Общественной Организации благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПРИНЦИПЪ" (далее-МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ") - Костко Юрия Владимировича; представителей административных ответчиков: Законодательного собрания Санкт-Петербурга - Кузнецовой Татьяны Анатольевны, Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга - Долгушевой Аси Анатольевны; представителя заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Вектор" -Заварзина Артема Александровича; заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

22 декабря 2005 года принят Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" N 728-99 (до января 2009 года название закона - Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга").

Статьей 1 Закона Санкт-Петербурга N 728-99 от 22 декабря 2005 года "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее-Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга") утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в свой состав материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга.

До 2015 года часть территория, на которой сформированы земельные участки с кадастровыми номерами N и N, Законом Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" отнесена к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82 внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", которыми изменены границы функциональной зоны Р2. Часть территории, где расположены земельные участки с кадастровыми номерами N и N (на момент принятия данного Закона входил в границы земельного участка с кадастровым номером N), отнесена к функциональной зоне ЗЖД (зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны).

Дальнейшие изменения, внесенные в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" не касались функционального зонирования в границах указанных земельных участков и не изменяли его.

Законом Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" приложения 2 - 16 к Закону Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" изложены в редакции согласно приложений 1 - 15 к Закону Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", при этом функциональное зонирование в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N сохранилось в соответствии с установленным Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (т.е. функциональная зона ЗЖД); на листах 13, 18 карты границ функциональных зон отображают параметры планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга (приложение N 2 к Закону Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт- Петербурга" в редакции приложения N 1 к Закону Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт- Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга") земельные участки с кадастровыми номерами N и N, местоположение которых установлено относительно ориентира: "адрес", отнесены к функциональной зоне ЗЖД.

21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт- Петербурга" (далее по тексту также - Постановление N 524), которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга. На листе 60 Приложения N2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" земельные участки с кадастровыми номерами N и N на карте градостроительного зонирования, границ территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений) отнесены к территориальной зоне Т3Ж2 - жилой зоне среднеэтажных и многоэтажных многоквартирных жилых домов, расположенных вне территории исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.

Постановлениями Правительства Санкт-Петербурга, принятыми в период с июля 2017 года по сентябрь 2022 года (последние к моменту разрешения спора изменения внесены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 1 сентября 2022 года N 778) вносились изменения в Постановление N 524, которыми не изменялось установленное территориальное зонирование в части указанных выше земельных участков.

Административные истцы: Равковская Ю.Д, Черкасова О.В, Балакирева Т.Г, Брагин Н.А, Яковлев А.В, Деркач С.В, Костко Ю.В, МОБО "ОЗПП и ООС "ПРИНЦИПЪ", а также присоединившиеся к ним на основании определения Санкт-Петербургского городского суда от 16 мая 2022 года административные соистцы: Волкова В.Ю, Васюхнов А.В, Трофимов Д.В. (том 6 л.д. 29-31), неоднократно уточняя и изменяя требования, в окончательном варианте просили признать недействующими со дня принятия:

- Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (в редакции Законов Санкт- Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82, от 19 декабря 2018 года N 763161) в части установления функциональной зоны 3ЖД для земельных участков с кадастровыми номерами N и N в Приложении N 2 к Закону Санкт-Петербурга в карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга на лисах 13, 18;

- постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (в редакции постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85, от 1 сентября 2022 года N 778) в части установления территориальной зоны Т3Ж2 для земельных участков с кадастровыми номерами N и N в Приложении N 2 к указанному Постановлению на листе 60 карты градостроительного зонирования, границ территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений).

Свои требования административные истцы мотивировали тем, что они проживают в ЖК " "данные изъяты"", который расположен между улицей "данные изъяты" и "данные изъяты" проспектом в "данные изъяты" районе Санкт-Петербурга. В непосредственной близости от многоквартирных жилых домов расположена крупнейшая в Санкт-Петербурге промышленная зона " "данные изъяты"", где находятся промышленные предприятия 2 и 3 класса опасности, являющиеся источниками выбросов опасных веществ и распространения тяжелых химических запахов. Между ЖК " "данные изъяты"" и промзоной " "данные изъяты"" находятся земельные участки с кадастровыми номерами N и N на территории которых расположен небольшой лесной массив, выполняющий для жителей ЖК " "данные изъяты"" функцию буферной, защитной, рекреационной зоны от негативного воздействия промышленных предприятий и крупнейшей автомагистрали "данные изъяты" района - "данные изъяты" улицы, соединяющейся с КАД. Кроме того, территория с лесным массивом является местом отдыха жителей всего Санкт-Петербурга, там обитают редкие птицы, несколько видов животных, растут полувековые сосны. Именно поэтому в первоначальной редакции Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" земельный участок, занятый лесным массивом, отнесен к зоне Р2, и полностью соответствовал рекреационному статусу.

По мнению административных истцов, при принятии Закона Санкт-Петербурга 13 июля 2015 года N 421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", которым функциональная зона указанных земельных участков изменена на ЗЖД, нарушена процедура принятия нормативного правового акта.

Так, при подготовке документации по проекту изменений, вносимых в Генеральный план Санкт-Петербурга, разработанной на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга N 353 от 23 марта 2011 года "О подготовке проекта закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане", не рассматривалось внесение каких-либо изменений в функциональное зонирование земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Из протокола заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга N 39 от 09 декабря 2014 года следует, что при подготовке изменений в Генеральный план учтены предложения собственников земельных участков ФИО1, ФИО2, ФИО3 (в собственности заинтересованного лица ООО "Специализированный застройщик "Вектор" земельные участки с 24 декабря 2018 года) об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне ЗЖД - зоне среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны, которые поступили 29 мая 2014 года и 10 октября 2014 года, т.е. в период публичных слушаний по проекту изменений в Генплан, проведенных с 25 мая 2014 года по 4 июня 2014 года, с 9 октября 2014 года по 16 октября 2014 года. При этом население "данные изъяты" района не проинформировано в установленном порядке о вносимых в Генеральный план Санкт-Петербурга изменениях функционального зонирования земельных участков, т.к. в представленных на сайте КГА Санкт-Петербурга материалах отсутствовали вносимые изменения. Между тем ранее на заседании Комиссии по землепользованию и застройке 11 июля 2013 года аналогичная по содержанию заявка собственников указанных земельных участков об изменении функционального зонирования земельных участков уже была отклонена.

С учетом приведенных обстоятельств административные истцы утверждают, что фактически на публичных слушаниях рассматривался проект изменений в Закон Санкт- Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" по ранее уже отклоненной заявке на внесение изменений в Генплан, в части установления функциональной зоны ЗЖД на земельных участках с кадастровыми номерами N и N.

В связи с этим у населения "данные изъяты" района Санкт-Петербурга сложилось ложное представление о том, что изменения в Генеральный план Санкт-Петербурга в данной части вноситься не будут. Отсутствие указанной информации в проекте изменений, вносимых в Генеральный план Санкт-Петербурга, привело к лишению жителей "данные изъяты" района возможности участвовать в публичных слушаниях и высказать свое мнение по вносимым изменениям, что является нарушением требований части 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, отсутствуют объективные причины (обоснования) для внесения изменений в карту функциональных зон Генерального плана Санкт-Петербурга в отношении перечисленных земельных участков, не приведены они в протоколе комиссии N39 и в заключении по публичным слушаниям. Между тем, само по себе наличие рядом с уже имеющимися жилыми комплексами промзоны " "данные изъяты"" с функционирующими предприятиями 2 и 3 класса опасности, а так же крупной автомагистрали - улицы "данные изъяты", является безусловным основанием для оставления без изменения функциональной зоны земельных участках с кадастровыми номерами N и N - Р2, поскольку СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусматривает санитарно-защитную зону между промышленными объектами 3 класса опасности и жилыми домами не менее 300 метров.

Также административные истцы отмечают, что в Заключении о результатах публичных слушаний от 23 октября 2014 года какой-либо информации по изменению функциональной зоны для земельного участка с кадастровым N (исходный для земельного участка с кадастровым N) не содержится. Опубликование картографического материала Закона Санкт-Петербурга N 421-82 не подтверждено.

Административные истцы указывают, что установление функциональной зоны, позволяющей вести жилую застройку на территории, имеющей рекреационное назначение, и в ущерб расположенному на ней зеленому фонду, является нарушением статьи 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 42 Конституции Российской Федерации, которыми каждому гарантировано право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Оспаривая Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением N 524 (в действующей редакции), в части установленного территориального зонирования для земельных участков с кадастровыми номерами N и N, административные истцы ссылаются на несоответствие Правил в оспариваемой части требованиям части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку территориальная зона установлена без учета фактического рекреационного использования земельных участков, а также на несоответствие статье 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", т.к. Правилами на земельных участков с кадастровыми номерами N и N установлены территориальная зона и градостроительный регламент, позволяющие вести жилую застройку с уничтожением зеленого фонда (том 9 л.д. 17-36).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 30 ноября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить решение суда, как принятое при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, и неверном применении норм материального права; принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме.

В суде апелляционной инстанции все административные истцы и их представитель Костко Ю.В, каждый в отдельности, настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представители административных ответчиков Законодательного собрания Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга, а также представитель заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик" (далее-ООО "Специализированный застройщик"), прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, каждый в отдельности, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемых нормативных правовых актов, просили оставить решение суда без изменения.

Выслушав объяснения явившихся участников судебного разбирательства, заключение прокурора, исследовав доказательства по делу, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 63).

Как указано в части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя включают сведения, предусмотренные статьей 23 Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт- Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

В соответствии со статьей 9 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 778-116), действовавшего на дату принятия Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане Санкт-Петербурга, градостроительное планирование развития территории Санкт-Петербурга осуществлялось посредством разработки и утверждения градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий Санкт-Петербурга, в том числе Генерального плана Санкт-Петербурга.

Решение о подготовке проекта Генерального плана Санкт-Петербурга или о подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга принимается Правительством Санкт-Петербурга.

Принятие законов Санкт-Петербурга об утверждении Генерального плана Санкт-Петербурга (о внесении изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга) относится к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (статья 10 Закона N 778-116).

Закон N 778-116 утратил силу в связи с принятием Закона Санкт- Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", которым в соответствии со статьями 2, 10 в редакции, действовавшей на дату принятия Законов Санкт-Петербурга N 421-82 и N 763-161, к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге отнесено утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга (изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга) или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе города федерального значения Санкт-Петербурга, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

В свою очередь частью 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга - полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса (в том числе утверждение правил землепользования и застройки), осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга. Правила землепользования и застройки субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга - утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга (часть 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" разграничены полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности. К полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесено принятие решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга и внесение изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга (статьи 5, 12, 13 указанного Закона). По результатам рассмотрения проекта Правил застройки Санкт-Петербурга и обязательных приложений к нему, Правительство Санкт-Петербурга может утвердить Правила застройки Санкт-Петербурга или направить проект Правил застройки Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку с учетом результатов публичных слушаний или общественных обсуждений.

Таким образом, нормативные правовые акты, являющиеся предметом судебной проверки по настоящему делу, приняты уполномоченными органами с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов и по этим основаниям не оспариваются административными истцами.

Законом Санкт-Петербурга о Генеральном плане Санкт-Петербурга в первоначальной редакции территория, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N и N, отнесена к функциональной зоне Р2. Впоследствии, Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82 функциональная зона для данной территории изменена на 3ЖД.

Согласно статьям 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент изменения функциональной зоны земельных участков) проекты документов территориального планирования, градостроительного зонирования (в том числе, проект генерального плана) подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса, при соблюдении порядка организации и проведения публичных слушаний, установленного Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61.

Исходя из пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга N 400-61, публичные слушания проводятся в целях учета интересов физических и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности, соблюдения прав человека на благоприятные окружающую среду и условия жизнедеятельности.

Сроки опубликования информационного сообщения о проведении публичных слушаний, сроки проведения публичных слушаний, требования к помещениям для проведения публичных слушаний, требования к документам, составляемым по итогам публичных слушаний установлены статьями 5, 6, 7 Закона Санкт-Петербурга N 400-61.

В целях обеспечения координации и последовательности работы по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, утвержденный Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2012 года N 869 создана Комиссия по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, утверждено Положение о Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (далее - Положение, Комиссия).

К функциям Комиссии относится рассмотрение предложений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, юридических и физических лиц по внесению изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (пункт 2.1 Положения).

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга проведены в "данные изъяты" районе 28 мая 2014 года в 18 часов. Экспозиция градостроительной документации осуществлялась в период с 8 мая 2014 года по 28 мая 2014 года по адресу: г. "адрес" (том 4 л.д. 79, том 7 л.д. 92-93).

Протокол обсуждения проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга составлен 03 июня 2014 года (том 4 л.д. 1-31). Заключение о результатах публичных слушаний составлено 11 июня 2014 года и публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга признаны состоявшимися (том 4 л.д. 76-142).

В Заключении от 11 июня 2014 года отражено, что в ходе публичных слушаний по обобщенным материалам могут быть приняты к рассмотрению аргументированные предложения 114 участников обсуждений, среди которых заявление собственников земельных участков ФИО1, ФИО2, ФИО3 от 29 мая 2014 года N 2.10-2372/1 об отнесении территории участка с кадастровым N по адресу: "адрес", к функциональной зоне 3ЖД.

Также публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга проведены в "данные изъяты" районе Санкт-Петербурга в 18 часов 9 октября 2014 года. Экспозиция документации проведена в период с 19 сентября 2014 года по 9 октября 2014 года по адресу: "адрес" (том 7 л.д. 90).

Протокол обсуждения проекта изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга составлен 15 октября 2014 года (том 4 л.д. 143-167).

Заключение о результатах публичных слушаний утверждено заместителем главы администрации "данные изъяты" района Санкт-Петербурга 23 октября 2014 года (том 4 л.д. 168-194); публичные слушания признаны состоявшимися.

Согласно Заключения от 23 октября 2014 года, в ходе публичных слушаний по обобщенным материалам может быть принято к рассмотрению 26 аргументированных предложений, в том числе заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3 от 10 октября 2014 года N 2.10-2372/3 об отнесении к функциональной зоне 3ЖД территории участков по адресу: "адрес", кадастровые номера N и N (из которого впоследствии был образован земельный участок с кадастровым номером N).

Заключения о результатах публичных слушаний опубликованы в установленном порядке соответственно 20 июня 2014 года и 5 ноября 2014 года (том 7 л.д. 88-89).

На основании приведенных обстоятельств дела суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что проект планируемых изменений в Генеральный план доведен до сведения населения. Для всех заинтересованных лиц, в том числе так административных истцов, созданы необходимые условия для участия в публичных слушаниях, которые ими не реализованы по собственному волеизъявлению.

Довод административных истцов о том, что отсутствие Заключении о результатах публичных слушаний от 23 октября 2014 года предложения собственников (пункт 12 на странице 11) упоминания о земельном участке с кадастровым номером N (исходный для N) свидетельствует об отклонении предложения об изменении функциональной зоны в отношении данного земельного участка, признан судом несостоятельным, с указанием на техническую ошибку, допущенную при составлении заключения от 23 октября 2014 года.

Вывод суда следует признать правильным, поскольку из текста заявки ФИО1, ФИО2, ФИО3, зарегистрированной в администрации "данные изъяты" района Санкт-Петербурга 10 октября 2014 года (том 4 л.д. 153), и протокола обсуждения проекта документа территориального планирования от 15 октября 2014 года (том 4 л.д. 143-152) следует, что собственниками предложено оба земельных участка с кадастровыми номерами N и N отнести к функциональной зоне ЗЖД.

Все предложения, поступившие в ходе публичных слушаний, рассмотрены Комиссией по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (том 8 л.д. 90-96).

В частности из приложения N 2 (пункты 1307 и 2294) к протоколу заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга от 9 декабря 2014 года N 39 следует, что предложение ФИО1, ФИО2, ФИО3 об изменении функциональной зоны земельных участков по адресу: "адрес", кадастровые номера N и N (из которого впоследствии образован земельный участок с кадастровым номером N) с существующей "Р2" на "3ЖД" предложит учету при установлении зоны ЗЖД в границах, предложенных КГА (том 8 л.д. 90-96).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24 марта 2015 года N 292 проект Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" одобрен и 25 марта 2015 года внесен Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (том 7 л.д. 222-259).

Оспариваемый акт принят Законодательным Собранием Санкт- Петербурга с учетом внесенных перед вторым чтением проекта Закона поправок (том 8 л.д. 1-3), рекомендованных депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга к принятию решением Постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 23 апреля 2015 года (протокол N 94, пункт 1) (том 8 л.д. 4-5).

С учетом изложенного вывод суда о соблюдении порядка проведения публичных слушаний и составления отчетных документов по ним является правильным.

Также суд правильно признал несостоятельным утверждение административных истцов о том, что изменения в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане фактически основаны на заявке собственников земельных участков, отклоненной в 2013 году. Суд указал, что в 2014 году предложение собственников земельных участков внесено в ходе публичных слушаний в установленном порядке, и его содержание отличается от ранее рассмотренного и отклоненного в 2013 году предложения.

Процедура подготовки и принятия нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки регламентирована статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных статьей 33 указанного Кодекса, статьей 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", разделом 6 приложения N 1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524, и предусматривает, в том числе, проведение публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту, порядок организации и проведения которых в Санкт-Петербурге определен Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

Как следует из материалов административного дела, до принятии постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85 проведены общественные обсуждения, оповещение о проведении которых, равно как и заключение, опубликованы в порядке, установленном Законом Санкт-Петербурга N 40061 (том 10 л.д. 75-101).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", равно как и изменения, внесенные в него постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85, приняты уполномоченным органом государственной власти - Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствуют акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликованы в соответствии с установленным порядком, что установлено вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 14 апреля 2017 года N 3а-54/2017, от 14 января 2019 года по делу N 3а-11/2019, от 12 апреля 2022 года по делам N 3а-49/2022, N 3а-53/2022, имеющими преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и по соответствующим основаниям не оспариваются.

Последующие изменения, внесенные в Постановление N 524 постановлением от 1 сентября 2022 года N 778, не коснулись рассматриваемой территории.

Картой границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга (Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане Санкт- Петербурга в действующей редакции) определено, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N по адресу: "адрес", находятся в границах функциональной зоны 3ЖД (зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественноделовой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны). Изменение функциональной зоны с Р2, установленной первоначальной редакцией Закона Санкт- Петербурга о Генеральном плане Санкт-Петербурга, на 3ЖД произведено Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82.

На смежном с указанными земельными участками земельном участке расположен ЖК " "данные изъяты"".

Вдоль противоположной от ЖК " "данные изъяты"" границы земельных участков с кадастровыми номерами N и N расположена территория зеленых насаждений общего пользования N 15191 (в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования"), которая отделяет промзону " "данные изъяты"" от земельных участков с кадастровыми номерами N, N и, соответственно, ЖК " "данные изъяты"".

Промзона " "данные изъяты"" существовала до строительства ЖК " "данные изъяты"" и формирования земельных участков с кадастровыми номерами N и N, что никем из участников судебного разбирательства не оспаривается. При этом для предприятий указанной промзоны ранее и в настоящее время установлены санитарно-защитные зоны, оканчивающиеся в направлении ЖК " "данные изъяты"" по границе существующей зоны Р2, противоположной от примыкающей к земельным участкам с кадастровыми номерами N и N (из которого впоследствии образован земельный участок с кадастровым номером N).

Более того, из представленных административными истцами писем КГА Санкт-Петербурга, адресованных депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Астаховой Н.В, административному истцу Равковской Ю.Д, ФИО4, ФИО5, письма Вице-Губернатора Санкт-Петербурга, адресованного депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Бороденчику В.И, Боговой А.А, следует, что в 2005 году вся территория квартала, ограниченного "данные изъяты" пр, "данные изъяты" ул, ул. "данные изъяты", "данные изъяты" пр. (где в настоящее время построен ЖК " "данные изъяты"" и расположены земельные участки с кадастровыми номерами N и N), отнесена к функциональной зоне Р2 - зоне зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения (том 2 л.д. 127-128, том 5 л.д. 72-75, том 6 л.д. 80-83).

В дальнейшем, Законом Санкт-Петербурга от 12 мая 2008 года N 274-44 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в Генеральный план Санкт-Петербурга внесены изменения, в том числе коснувшиеся территории данного квартала, - на части территории установлена функциональная зона жилой застройки, где и был возведен ЖК " "данные изъяты"", и одновременно сохранена промзона " "данные изъяты"".

Таким образом, внесение изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (в том числе, путем принятие оспариваемых нормативных правовых актов) является последовательной реализацией органами власти Санкт-Петербурга решений по долгосрочному планированию развития территории Санкт-Петербурга, что не может расцениваться как нарушение прав административных истцов.

С учетом изложенного доводы административных истцов о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов сложившейся планировке территории и существующему землепользованию и в связи с этим о невозможности изменения функциональной зоны в месте расположения земельных участков с кадастровыми номерами N и N с существующей "Р2" на "3ЖД", правильно отклонены судом первой инстанции, как противоречащие статьям 2, 9 (часть 12), 23 (части 3, 5) Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории Санкт-Петербурга в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Следовательно, генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны исключительно в соответствии с фактическим использованием территории.

В связи с этим, вопреки доводам административных истцов, несоответствие установленной Генеральным планом Санкт- Петербурга в оспариваемой редакции функциональной зоны существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Доводы административных истцов об ухудшении экологической обстановки в районе их проживания и о нарушении их права на благоприятную среду обитания, бездоказательны.

Так, статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (на которую ссылаются истцы) определяет государственную политику в области охраны зеленого фонда городских и сельских населенных пунктах, в том числе посредством создания и охраны зелененных территорий, в которые входят с учетом положений Приказа Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153 зеленый фонд города, который является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.

Между тем, земельные участки с кадастровыми номерами N и N не включены в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения, утвержденный Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

Как следует из письма Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт- Петербургу от 30 сентября 2022 года N 78-00-05/21-54283-2022, для ряда предприятий промзоны " "данные изъяты"" установлены санитарно-защитные зоны. Сведений о том, что санитарно-защитные зоны находятся в пределах земельных участков с кадастровыми номерами N и N, либо пересекают их, не имеется (том 8 л.д. 50 - 52).

Из заключения на проект санитарно-защитной зоны ОАО "Метрострой" ("адрес") от 6 сентября 2021 года следует, что вышеуказанные земельные участки в перечне расположенных в границах санитарно-защитной зоны отсутствуют (том 8 л.д. 101-110).

Согласно санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта санитарно-защитной зоны, выполненной ФБУН "Северо-Западный научный центр гигиены и общественного здоровья" в соответствии с договором NСЭ-0034 от 22 января 2014 года для промплощадки N 1 ЗАО "Метробетон" ("адрес"), разработанного ООО "Комплексные экологические решения", проектная документация соответствует действующему санитарному законодательству. Предложенные границы расчетной санитарно-защитной зоны обоснованы представленными в проекте расчетами максимальных приземных концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и акустическими расчетами (том 8 л.д. 49).

Таким образом, земельные участки с кадастровыми номерами N и N не участвуют в обеспечении нормативов качества окружающей среды для ЖК " "данные изъяты"", следовательно, изменение функциональной зоны в месте их расположения не повлечет изменений в уже существующей экологической обстановке на территории "данные изъяты" района Санкт-Петербурга. В связи с этим субъективного мнения административных истцов о целесообразности сохранения в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N и N функционального зонирования, существовавшего до внесения в Генеральный план Санкт-Петербурга изменений Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 года N 421-82, не достаточно для признание недействующим оспариваемого нормативного правового акта территориального планирования.

В соответствии с пунктами 1, 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительной деятельности относится деятельность по развитию территорий, осуществляемая, в том числе в виде градостроительного зонирования в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

В силу части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план Санкт-Петербурга является документом территориального планирования субъекта Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 9 названного Кодекса документы территориального планирования обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Системное и взаимосвязанное толкование части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из совокупности пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, учет функциональных зон генерального плана при установлении территориальных зон в документе градостроительного зонирования (правилах землепользования и застройки) является обязательным.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что для территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N и N, на листе 60 карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границ территориальных зон и подзон (приложение N2 к Постановлению N 524), установлена территориальная зона Т3Ж2, что соответствует функциональному зонированию на листах 13, 18 Приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане Санкт-Петербурга как в редакции Закона Санкт-Петербурга N 421-82, так и в действующей редакции Закона Санкт-Петербурга N 763-161, границы территориальной зоны совпадают с границами установленной функциональной зоны.

С учетом изложенного нарушений требований статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении градостроительного зонирования территории, где расположены вышеуказанные земельные участки, не допущено.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются собранными по делу доказательствами, которые исследованы и оценены судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и соответствуют нормам материального права, регулирующим данные правоотношения. В связи с этим оснований для отмены решения не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 30 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 19 апреля 2023 года