Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 г. по делу N 66а-351/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Вдовиченко С.В. и Головкиной Л.А, при секретаре Родионовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-22/2023 по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года, которым административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 357 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Правительства Ленинградской области Большаковой О.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя прокуратуры Ленинградской области Курышкиной О.А, возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 357 (далее - Постановление N 357 от 6 сентября 2017 года) утвержден Генеральный план муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план).

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим вышеуказанного Постановления в той части, в которой утвержденный этим постановлением Генеральный план не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье (за исключением земельных участков с кадастровыми номерами 47:14:0103008:19, 47:14:0103008:19, 46:14:0103002:40; 47:14:0103002:41, 47:14:01:03002:42).

В обоснование требований прокурор указал, что согласно картографическому материалу Генерального плана часть земель Ломоносовского лесничества отображена в качестве земель неопределенной категории, функциональное зонирование в отношении которых не определено. Неопределенность статуса обозначенных земель не позволяет однозначно установить их точное расположение относительно границ населенных пунктов, что противоречит статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит отменить указанное решение и прекратить производство по делу, ссылаясь на отсутствие у прокурора полномочий по обращению в суд с данным иском, предъявленным в защиту прав и законных интересов определенного круга лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана поселения, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Областным законом Ленинградской области от 07 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", вступившим в силу с 1 января 2015 года, к полномочиям Правительства Ленинградской области в области градостроительной деятельности отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений (пункт 4 части 1 статьи 1).

С учетом названных норм, положений Порядка рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 16 марта 2015 года N 68, статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и утверждения нормативного правового акта. Данный акт размещен на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru) в соответствии с требованиями Областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области".

Эти выводы суда первой инстанции подтверждены материалами дела и участвующими в деле лицами не оспариваются.

Проверяя Постановление N 357 от 6 сентября 2017 года на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции на основе представленных доказательств установил, на карте современного использования территории Генерального плана линией синего цвета обозначены границы населенных пунктов, в том числе, границы населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье. При этом часть территории указанных населенных пунктов отмечена сиреневым цветом, который обозначает, что это земли населенных пунктов согласно данным Управления Росреестра по Ленинградской области и земли лестного фонда согласно данным лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области.

Из материалов по обоснованию проекта Генерального плана следует, что в связи с невозможностью отнесения земельных участков к одной из категорий земель, определенной наличием противоречий между данными лесоустройства и сведениями из ЕГРП, отсутствием согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении земельных участков в состав земель населенных пунктов, оспариваемым Генеральным планом земельные участки, о которых заявлено в административном иске, отнесены к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.

Исходя из вышеизложенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу, что нормативный правовой акт допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер в отношении местоположения земельных участков относительно границ населенных пунктов.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Частью 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.

В силу пункта 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Правильно применив вышеприведенные положения федерального законодательства и разъяснения Пленума Верховного суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельных участков, отнесенных к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель, относительно границ деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье.

Формулируя резолютивную часть решения, суд первой инстанции учел, что решением Ленинградского областного суда от 2 июля 2019 года по административному делу N 3а-127/2019, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года, признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Генеральный план в той части, в которой он не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков с кадастровыми номерами 47:14:0103002:40 и 47:14:0103002:41 относительно границ населенного пункта дер.Шепелево; решением Ленинградского областного суда от 27 января 2020 года по административному делу N 3а-7/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2020 года, признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление N 357 от 6 сентября 2017 года в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером 47:14:01:03002:42 относительно границ населенного пункта д.Шепелево; решением Ленинградского областного суда от 3 июня 2020 года по административному делу N 3а-142/2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 года, признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление N 357 от 6 сентября 2017 года в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером 47:14:01:03008:19 относительно границ населенного пункта д.Шепелево, в связи с чем признал недействующим с даты вступления в законную силу решения суда Постановление N 357 от 6 сентября 2017 года в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных

на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье, за исключением вышеуказанных земельных участков, в отношении которых состоялись судебные акты, вступившие в законную силу.

Допущенная судом описка в номере земельного участка 47:14:0103002:40 подлежит исправлению по правилам статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и не является основанием для отмены или изменения постановленного по делу судебного акта.

То обстоятельство, что в решении суда не указаны кадастровые номера земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье, не свидетельствует о его неясности и возможности двусмысленного толкования. Территории, в отношении которых состоялся обжалуемый судебный акт, обозначены на картографическом материале Генерального плана, имеют определенные границы, в связи с чем их идентификация не может являться невозможной или затруднительной. Вопросы же об установлении границ конкретных земельных участков, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Требования к резолютивной части решения суда содержатся в части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Данные требования судом исполнены.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора права на обращение в суд с данными требованиями судебная коллегия находит несостоятельными.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Как усматривается из содержания административного иска, заместитель прокурора Ленинградской области указал на то, что оспариваемый нормативный правовой акт в рассматриваемой части нарушает права неопределенного круга лиц, поскольку неопределенность документа территориального планирования, неоднозначное толкование его содержания нарушает принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, в связи с чем защита нарушенных прав неопределенного круга лиц осуществляется прокурором в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план поселения представляет собой документ территориального планирования муниципального образования (пункты 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В нем определяются назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, генеральный план определяет стратегию развития муниципального образования и условия формирования среды жизнедеятельности, то есть регулирует отношения неопределенного круга лиц, в том числе жителей городского поселения. При этом непосредственно касается прав не только лиц, проживающих или имеющих вещные права на земельные участки в границах территории, функциональное зонирование в отношении которой не установлено, но и иных граждан на благоприятные условия жизнедеятельности.

Следовательно, первый заместитель прокурора Ленинградской области мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Ленинградский областной суд. Оснований для прекращения производства по делу у суда первой инстанции не имелось.

Иных заслуживающих внимания доводов, свидетельствующих о неправильности обжалуемого судебного постановления, в апелляционной жалобе не приведено.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: