Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12 апреля 2023 г. по делу N 8а-4394/2023[88а-6234/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Жидковой О.В, Зеленского А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Волосовского муниципального района Ленинградской области на решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 12 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 22 декабря 2022 года по административному делу N 2а-528/2022 по административному исковому заявлению прокурора Волосовского района Ленинградской области к администрации Волосовского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца администрации Волосовского муниципального района Ленинградской области Калининой Н.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на жалобу прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А, судебная коллегия

установила:

прокуратурой Волосовского района во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2018 года N 723 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса" проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Волосовского района Ленинградской области законодательства, регламентирующего порядок содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны (далее - ЗС ГО) в мирное время на территории.

В ходе проведения указанной проверки установлено, что на территории Волосовского района Ленинградской области расположено 113 защитных сооружений гражданской обороны, из которых 82 ЗС ГО находятся в подвальных помещениях многоквартирных домов, 15 - в образовательных учреждениях, 2 - в медицинских организациях, которые находятся в ненадлежащим состоянии, так как не соответствуют нормам и требованиям действующего законодательства и не готовы к приему граждан, при этом ни одно из защитных сооружений гражданской обороны не находится в муниципальной собственности, договоры, предоставляющие органам местного самоуправления право пользования указанными сооружения, с МТУ Росимущества в СПб и ЛО не заключены.

26 апреля 2022 года прокурор Волосовского района Ленинградской области обратился в суд в зиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с административным иском к администрации Волосовского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что бездействие административного ответчика, выраженное в отсутствии мер, направленных на защиту населения по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, находящихся на территории района.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ГУ МЧС России по Ленинградской области и Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.

Решением Волосовского районного суда Ленинградской области от 12 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 22 декабря 2022 года, административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации МО Волосовский муниципальный район Ленинградской области, выраженное в непринятии мер, связанных с использованием защитных сооружений гражданской обороны, расположенных на территории Волосовского района Ленинградской области.

На администрацию МО Волосовский муниципальный район Ленинградской области возложена обязанность в срок до 31 декабря 2023 года организовать на территории возведение и ввод в эксплуатацию защитных сооружений гражданской обороны в соответствии с действующими нормативными требованиями, в том числе путем приспособления под защитное сооружение уже имеющихся на территории Волосовского района Ленинградской области.

В кассационной жалобе, поданной через Волосовский районный суд Ленинградской области 14 февраля 2023 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 17 февраля 2023 года, администрация МО Волосовский муниципальный район Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывает, что имеющегося количества защитных сооружений достаточно для укрытия всего населения района, необходимость в строительстве дополнительных защитных сооружений отсутствует.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2023 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 года N 1309, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу о том, что администрацией Волосовского муниципального района допущены нарушения требований указанных норм, в соответствии с которыми муниципальные образования обязаны заблаговременно организовать возведение и ввод в эксплуатацию защитных сооружений гражданской обороны, а также создать, хранить и своевременно обновлять в целях гражданской обороны фактический резерв материальных ресурсов (продовольствия, медицинских средств и иных запасов), что не выполнено административным ответчиком, несмотря на предписания прокурора.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле судами установлена.

В соответствии со статьями 1, 2 и 6 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон о гражданской обороне) гражданская оборона представляет собой мероприятия по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Одной из основных задач в области гражданской обороны является предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты. Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны определяет Правительство Российской Федерации.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 г. N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны" к объектам гражданской обороны отнесены убежища, противорадиационные укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

В соответствии с абзацами 4, 7 пункта 2 статьи 8 Закона о гражданской обороне, устанавливающей полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.

Пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ установлено, что обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

Согласно подпунктам "а", "д" пункта 2 статьи 11, пункту 2.1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

На основании статьи 25 названного закона резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями (часть 1). Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (часть 2).

Данным нормам корреспондируют положения подпунктов 8, 23, части 1 и части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми к вопросам местного значения муниципальных районов относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 гола N 1309, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях определяют общую потребность в объектах гражданской обороны; в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию, осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию, ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Как установлено судами, на территории Волосовского района Ленинградской области расположено 113 защитных сооружений гражданской обороны, из которых 82 ЗС ГО находятся в подвальных помещениях многоквартирных домов, 15 - в образовательных учреждениях, 2 - в медицинских организациях.

Вышеуказанные ЗС ГО и убежища находятся в ненадлежащим состоянии, так как не соответствуют нормам и требованиям действующего законодательства и не готовы к приему граждан. К приему граждан готовы только заглубленные помещения.

Судами также установлено, что в муниципальной собственности ни одно из ЗС ГО не находится, договоры предоставляющие органам местного самоуправления право пользования указанными сооружения, с МТУ Росимущества в СПб и ЛО не заключены, в районе не организована работа по созданию объектов гражданской обороны (защитных сооружений гражданской обороны) как таковых, фактически не созданы резервы финансовых средств и материальных ресурсов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций локального и муниципального характера и в целях гражданской обороны.

С учетом изложенного оснований полагать ошибочными выводы судов о том, что бездействием ответчика нарушаются права неопределенного круга лиц на защиту от чрезвычайных ситуаций, формируются условия для возникновения и неблагоприятного развития чрезвычайных ситуаций, увеличиваются возможные негативные последствия, не имеется, поскольку административным ответчиком не организовано возведение и ввод в эксплуатацию ЗС ГО, а имеющиеся на территории объекты не готовы к приему граждан.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 12 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 22 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Волосовского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Волосовского районного суда Ленинградской области от 12 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 22 декабря 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 26 апреля 2023 года.