Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 66а-700/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Савинова К.А, Бушминой А.Е.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Воробьевой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференцсвязи административное дело по административному исковому заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации к Правительству Оренбургской области о признании частично недействующим пункта 27 Порядка реализации дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594 - п "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области" по апелляционной жалобе и дополнениям к ней Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 27 декабря 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области "данные изъяты", объяснения представителя административного истца "данные изъяты", заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты", судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594-п (ред. от 22 ноября 2022 года) "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области" утвержден Порядок реализации дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области (Приложение N4) (далее - Порядок).

Нормативный правовой акт опубликован в издании "Оренбуржье", N113 18 июля 2013 года.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 22 ноября 2022 года 1253-п, опубликованым на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/ 25 ноября 2022 года, в Постановление Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594-п внесены изменения, вступившие в силу после дня официального опубликования.

УМВД России по Оренбургской области обратилось в суд с административным иском, в обоснование которого указало, что акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации не относятся к источникам права, регулирующим деятельность полиции. Вместе с тем, пункт 27 названного Порядка возлагает на органы внутренних дел участвовать по согласованию в деятельности территориальных рабочих групп в целях установления нуждаемости граждан в установке автономных пожарных извещателей. Названное положение Порядка, по мнению административного истца, противоречит Федеральному закону от 07 февраля 2011 года N3 - ФЗ "О полиции", Положению о МВД России, утвержденному Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года N699, поскольку обязательные для исполнения органом внутренних дел положения не могут содержаться в нормативном правовом акте органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Административный истец просит суд признать недействующим пункт 27 Порядка реализации дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594 - п, в участи указания на возможность включения в состав территориальных рабочих групп представителей УМВД России по Оренбургской области.

Решением Оренбургского областного суда от 27 декабря 2022 года постановлено. Административные исковые требования административные исковые требования УМВД России по Оренбургской области - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 27 Порядка реализации дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области (приложение N4), утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594 - п (ред. от 22 ноября 2022 года) "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области", в части указания, что в состав территориальных рабочих групп по согласованию могут входить представители УМВД России по Оренбургской области.

Сообщение о данном решении опубликовать на сайте официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области ставится вопрос об отмене принятого по делу решения и принятии нового об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обосновании доводов жалобы указано, что оспариваемое положение не противоречит положениям законодательства о полиции и не носит императивного характера.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором участвующим в деле представлены возражения на апелляционную жалобу об оставление решения суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционной жалобы - без удовлетворения.

Представитель Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней поддержала, просила решение суда отменить, жалобу удовлетворить.

Представитель административного истца "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонил, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что Постановлением Правительства Оренбургской области от 10 июля 2013 года N594-п "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области" (в редакции Постановления Правительства Оренбургской области от 29.12.2021 N 1331-п) утвержден Порядок обеспечения автономными пожарными извещателями отдельных категорий граждан (Приложение N4)

Пунктом 27 Порядка предусмотрено, что в целях определения граждан, нуждающихся в установке извещателей в занимаемых ими жилых помещениях, создаются администрациями городских округов (муниципальных районов) Оренбургской области территориальные рабочие группы. В состав территориальных рабочих групп входят представители комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Главного управления МЧС России по Оренбургской области, УМВД России по Оренбургской области, учреждений социального обслуживания населения Оренбургской области, общественности, добровольных пожарных дружин. Состав территориальной рабочей группы утверждается правовым актом администрации городского округа (муниципального района) Оренбургской области.

Постановление Правительства Оренбургской области от 22.11.2022 N1253-п абзац второй пункта 27 изложен в новой редакции: "В состав территориальных рабочих групп по согласованию могут входить представители комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области, Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области, учреждений социального обслуживания населения Оренбургской области, общественности, добровольных пожарных дружин.".

Считая, что подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ не относится к источникам права регулирующим деятельность полиции административный истец обратился в суд.

Рассматривая заявленные требования по существу и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемые нормы содержат положения подлежащие исполнению органами внутренних дел, что не соответствует положениям Федерального закона от 7 февраля 2011 года N3-ФЗ "О полиции". Следовательно, в оспариваемой части нормативный акт принят Правительством РФ в отсутствие закрепленных за ним действующим законодательством полномочий по нормативному регулированию деятельности органов внутренних дел.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он основан на правильном применении норм права при надлежащей оценке обстоятельств дела.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции (часть 2 статьи 3 Закона по полиции).

Подзаконные акты органов государственной власти субъекта РФ к источникам права, регулирующим деятельность полиции, не отнесены.

Согласно частям 1 и 4 статьи 4 Закона о полиции полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Положениями статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" установлен перечень обязанностей, возложенных на полицию.

Согласно частям 2 и 3 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" дополнительные обязанности могут быть возложены на полицию только путем внесения изменений в Закон о полиции. Порядок выполнения возложенных на полицию обязанностей, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В соответствии с частями 1 и 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 N 3-ФЗ "О полиции" полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, и руководители подразделений полиции.

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

Согласно пунктам 2 и 3 Положения об УМВД России по Оренбургской области, утвержденного приказом МВД России от 03 августа 2017 года N599, УМВД России по Оренбургской области является территориальным органом МВД России на региональном уровне, входит в состав органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется МВД России.

С учетом изложенного подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ не относятся к источникам права, регулирующим деятельность органов внутренних дел.

При таком положении Правительством Оренбургской области не могут быть приняты положения, подлежащие исполнению органами внутренних дел.

Нормативный правовой акт в оспариваемой части принят Правительством Оренбургской области в отсутствие закрепленных за ним действующим законодательством полномочий по нормативному регулированию деятельности органов внутренних дел.

Каких-либо сведений подтверждающих наличие соглашений между органами внутренних дел и Правительством Оренбургской области по вопросам обеспечения автономными пожарными извещателями отдельных категорий граждан материалы дела не содержат.

Из положений пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Вопрос о признании нормативного правового акта недействующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Учитывая, что с момента принятия нормативно-правовой акт в оспариваемой части не соответствовал федеральному закону от 07 февраля 2011 года N3 - ФЗ "О полиции", суд первой инстанции обоснованно признал его недействующим в части со дня принятия.

В целом доводы заявителей жалобы повторяют правовую позицию изложенную в суде первой инстанции и были надлежащим образом проверены судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу и обоснованно отклонены.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела и доказательствами, оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции, по административному делу не установлены.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 27 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу и дополнение к ней Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи