Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03 апреля 2023 г. по делу N 8а-7463/2023[88а-11181/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Московской областной общественной организации содействия защите прав граждан "Гражданская позиция", Котовой Н. Н. на решение Клинского городского суда Московской области от 15 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Московской областной общественной организации содействия защите прав граждан "Гражданская позиция", Котовой Н. Н. к администрации городского округа Клин, главе городского округа Клин Сокольской А. Д, комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области об оспаривании решений, действий (бездействия).

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Московская областная общественная организация содействия защите прав граждан "Гражданская позиция" (далее также МООО "Гражданская позиция"), Котова Н.Н. обратились в суд с административным иском к администрации городского округа Клин (далее также администрация), главе городского округа Клин, комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области, в котором просили признать недействующим постановление главы городского округа Клин от 18 мая 2022 года N 44-ПГ "О проведении общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N" (далее - постановление N 44 - ПГ); признать незаконным протокол общественных обсуждений от 15 июня 2022 года N 8 по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N; признать недействующим постановление администрации об утверждении протокола общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N; признать недействующим заключение от 17 июня 2022 года по результатам общественных обсуждений, составленное и подписанное членами комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N; признать незаконным бездействие главы администрации городского округа Клин в связи с невынесением решения, предусмотренного частью 9 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что глава местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об

отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

В обоснование административных исковых требований указали, что постановлением N 44-ПГ назначены общественные обсуждения по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N с размещением демонстрационных материалов в д. Новощапово городского округа Клин Московской области, определены дни консультирования и сформирована комиссия по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области. Форма проведения общественных обсуждений в постановлении не указана.

По вопросу, вынесенному на общественные обсуждения, в адрес комиссии поступило 1 249 замечаний и предложений. Протокол общественных обсуждений не публиковался и не направлялся заинтересованным лицам, постановление об утверждении протокола не было опубликовано в официальном печатном органе и не было размещено на сайте администрации.

17 июня 2022 года вынесено заключение по результатам общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N, где сделаны выводы о том, что общественные обсуждения признаны состоявшимися и о целесообразности внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N.

Указанные земельные участки граничат с незаконной свалкой, находятся на приаэродромной территории и в санитарно-защитной зоне. На экспозиции в "адрес" фактически представлялся не проект обоснования перевода трех земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в промышленную зону, а интенции по поводу "экотехнопарка Алексинский". В обоснование внесения изменений в генеральный план имеются ссылки на проектную документацию, которая не прошла государственную экологическую экспертизу. При проектировании не отражены зоны санитарной охраны водозаборных узлов источников питьевого водоснабжения, часть проекта касается Наро-Фоминского городского округа Московской области, среди жителей которого обсуждения не проводятся.

Заключение от 17 июня 2022 года составлено и подписано членами комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план, а не организатором общественных обсуждений. В официальном печатном органе заключение опубликовано без подписи и без указания лица или органа, вынесшего данное заключение, в связи с чем считается неопубликованным.

В нарушение части 21 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения были проведены только в "адрес", что ущемляет право Котовой Н.Н. и членов общественного объединения на участие в общественных обсуждениях.

Внесение изменений в проект генерального плана в непубличном порядке без проведения законных публичных слушаний во всех населённых пунктах городского округа ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении и нарушает права Котовой Н.Н. и права членов МООО "Гражданская позиция", в защиту которых подано данное административное исковое заявление.

Согласно санитарно-эпидемиологическому заключению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 23 октября 2019 года N 50.99.04.000.Т.002596.10.19 территория земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N расположена в границах санитарно-защитной зоны КоПРО "Алексинский Карьер" (520-1000 м) и размещение там промышленных предприятий и объектов обращения с отходами прямо запрещено действующим законодательством.

Проект внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области о переводе земель сельскохозяйственного назначения (включая особо ценные продуктивные земли) в производственную зону для размещения "экотехнопарка Алексинский" противоречит нормативным правовым актам с большей юридической силой.

На консультировании не было регистрации, без чего невозможно судить о числе присутствовавших там граждан, в то время как в заключении от 17 июня 2022 года указано число лиц, присутствовавших на консультировании.

Участниками консультирования (включая членов МООО "Гражданская позиция") было проведено голосование, на котором все высказались против внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области, что зафиксировано видеозаписью, однако это никак не отражено в протоколе и заключении.

Выводы заключения от 17 июня 2022 года противоречат материалам общественных обсуждений и поступившим в ходе обсуждений предложениям и замечаниям, заключение составлено и подписано неуполномоченным органом или лицом, в связи с чем подлежит признанию недействующим, а сами общественные обсуждения - несостоявшимися.

Полагая действия и решения административных ответчиков незаконными и ущемляющими права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии (статья 42 Конституции Российской Федерации), на участие в местном самоуправлении (статьи 3, 12, 32 Конституции Российской Федерации) и на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы (часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации), административные истцы обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Решением Клинского городского суда Московской области от 15 сентября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 декабря 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 10 февраля 2023 года через Клинский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 27 февраля 2023 года, заявители просят отменить судебные акты, считая их незаконными и необоснованными.

Суть доводов кассационной жалобы сводится к тому, что судами при разрешении административного спора применены нормы права, не подлежащие применению, и не применены нормы права, регулирующие возникшие правоотношения, что, по мнению заявителей, является основанием для отмены обжалованных судебных актов.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций такого характера нарушений не допущено.

Частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлена обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 8 статьи 226 поименованного кодекса).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа.

Участие граждан и объединений в осуществлении градостроительной деятельности согласно пункту 5 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к основным принципам законодательства об указанной деятельности.

Данный принцип включает в себя, в том числе, необходимость обязательного комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания.

Исходя из основных принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 5.1, 45 и 46).

Пунктом 5 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки предусмотрено проведение публичных слушаний или общественных обсуждений в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Порядок подготовки проектов генеральных планов городских округов и направления их на утверждение в представительные органы местного самоуправления городского округа на территории Московской области определяет Положение о подготовке проектов документов территориального планирования муниципальных образований Московской области и направления их на утверждение в представительные органы местного самоуправления городского округа, утвержденное постановлением Правительства Московской области от 30 декабря 2014 года N 1169/51.

Решение о подготовке проекта генерального плана в соответствии с пунктом 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации принимается главой местной администрации городского округа.

Пунктом 1 части 4 статьи 2 закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-03 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" предусмотрено, что правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по подготовке генеральных планов городских округов.

В соответствии с Положением о Комитете по архитектуре и градостроительству Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 2 октября 2018 года N 689/35 (далее - Положение N 689/35), названный орган является уполномоченным по подготовке проектов генеральных планов.

Согласно пунктам 2.4 - 2.6 Положения N 689/35 Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области осуществляет подготовку проекта решения о подготовке проекта документа территориального планирования муниципального образования. Проект решения уполномоченного органа о подготовке проекта документа территориального планирования муниципального образования подлежит рассмотрению на заседании Градостроительного совета Московской области. После получения протокола заседания Градостроительного совета Московской области уполномоченный орган принимает решение о подготовке проекта документа территориального планирования муниципального образования. Решение о подготовке проекта документа территориального планирования муниципального образования оформляется распоряжением уполномоченного органа.

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что ООО "ГЕО-СФЕРА" обратилось в Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области с заявлением от 7 сентября 2021 года о внесении изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области.

Решением Градостроительного совета Московской области от 29 декабря 2021 года N 50 одобрен проект подготовки внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N.

Распоряжением Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области от 22 февраля 2022 года N 27РВ-58 принято решение о подготовке проекта внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к указанным земельным участкам.

На заседании Градостроительного совета Московской области от 17 мая 2022 года принято решение о направлении проекта внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N в орган местного самоуправления городского округа Клин Московской области для организации и проведения общественных обсуждений.

Письмом от 17 мая 2022 года N 27Исх-6785/05-01 Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области уведомил орган местного самоуправления о необходимости обеспечить организацию и проведение общественных обсуждений по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N.

18 мая 2022 года принято постановление N 44-ПГ о проведении общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N, в соответствии с которым создана комиссия по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области; местом проведения общественных обсуждений назначен населенный пункт "адрес"; установлен срок проведения общественных обсуждений с 26 мая по 14 июня 2022 года; на 30 мая, 2 и 8 июня 2022 года назначено консультирование по вопросу, рассматриваемому на общественных обсуждениях.

Постановление N 44-ПГ опубликовано в общественно-политической газете городского округа Клин "Серп и Молот" выпуск N 20 (14360) от 26 мая 2022 года.

Постановление N 44-ПГ, оповещение о начале общественных обсуждений, а также демонстрационные материалы по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области размещены на официальном сайте администрации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Протокол общественных обсуждений от 15 июня N 8 утвержден комиссией по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области.

Согласно заключению по результатам общественных обсуждений, утвержденному председателем комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области 17 июня 2022 года, на консультировании 30 мая 2022 года присутствовало 32 человека, 02 июня 2022 года -20 человек, 8 июня 2022 года - 67 человек.

Из протокола общественных обсуждений следует, что в ходе проведения общественных обсуждений поступило 1249 замечаний и предложений, которые отражены в указанном протоколе.

В заключении по результатам общественных обсуждений имеются выводы комиссии по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области о том, что публичные слушания признаны состоявшимися и о целесообразности внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N, N.

Проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", региональных нормативных правовых актов, поименованных в судебном акте, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, сделал обоснованный вывод о том, что предусмотренная нормативными правовыми актами процедура проведения общественных обсуждений по вопросу о внесении изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области органом местного самоуправления соблюдена. Факта незаконного бездействия со стороны главы городского округа Клин не установлено, доказательств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов административных истцов не представлено, а доводы административного иска, по сути, сводятся к несогласию с самим фактом размещения ТКО "Алексинский карьер" на территории Клинского района Московской области, однако указанные доводы в рамках рассмотрения заявленных требований оценке не подлежат.

При этом городской суд с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, отметил, что решения, принятые по результатам проведения общественных обсуждений и публичных слушаний, не имеют властно-обязывающего характера, непосредственно не порождают правовых последствий и не могут нарушать какие-либо права административных истцов, также как оспариваемый ими протокол и заключение по результатам общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области, которые по существу отражают процесс проведения общественных обсуждений и фиксацию их результатов.

Соглашаясь с позицией суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что городским судом правильно установлены значимые по делу обстоятельства, выводы суда основаны на доказательствах, отвечающих правилам относимости и допустимости, оценка которым дана в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормы материального права к возникшим правоотношениям применены правильно, нарушенной норм процессуального права не допущено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает такие выводы основанными на правильном применении норм материального и процессуального права и правильной оценке характера и основания заявленных требований.

По настоящему делу установлено, что предусмотренная нормативными правовыми актами процедура проведения общественных обсуждений по вопросу о внесении изменений в генеральный план городского округа Клин Московской области органом местного самоуправления соблюдена.

Суды дали правовую оценку доводам, изложенным заявителями в административном иске о нарушении их прав и законных интересов, учли правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, сформированную в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, согласно которой проведение общественных обсуждений является обязательным, между тем, их результаты имеют рекомендательный характер ввиду отсутствия властного начала и разъяснения, приведенные в абзаце третьем пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" о том, что протоколы публичных слушаний, как документы, подтверждающие определенные обстоятельства и не являющиеся, исходя из их содержания, решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию.

Довод кассационной жалобы о том, что судебными инстанциями при вынесении решений применены нормы права, не подлежащие применению, и не применены нормы права, регулирующие возникшие правоотношения, основан на ошибочном понимании норм материального права и в данном случае о незаконности судебных актов не свидетельствует, вследствие чего подлежит отклонению.

Приведенные в кассационной жалобе доводы аналогичны доводам, ранее заявлявшимся административными истцами в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом проверки судебных инстанций и им дана надлежащая правовая оценка.

По существу доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами судов первой и апелляционной инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Клинского городского суда Московской области от 15 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 21 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Московской областной общественной организации содействия защите прав граждан "Гражданская позиция", Котовой Н. Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи