Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 8а-1605/2023[88а-3591/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Свердловской области Крылова Б.А. на решение Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 года по административному делу N 3а-750/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании не действующим в части Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя административного истца Кустикова А.Г, доводы кассационного представления поддержавшего, представителя Законодательного Собрания Свердловской области Никифорову А.Г, представителя Губернатора Свердловской области Кострицкого С.И, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области Ананьева С.В, доводы кассационного представления полагавших необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 9 ноября 2005 года принят и Губернатором Свердловской области 21 ноября 2005 года подписан Закон Свердловской области N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области N 105-ОЗ), который регулирует отношения в сфере организации, функционирования (в том числе охраны, использования, изменения границ) и упразднения в Свердловской области особо охраняемых природных территорий областного значения, организации и функционирования в Свердловской области особо охраняемых природных территорий местного значения.

Статья 14 Закона Свердловской области N 105-ОЗ регулирует вопросы изменения границ природного парка, его преобразования и упразднения.

Изменение границы природного парка осуществляется на основании решения Правительства Свердловской области. Для оценки необходимости изменения границы природного парка Правительством Свердловской области создается экспертная комиссия. Порядок формирования и деятельности этой комиссии устанавливается Правительством Свердловской области. Решение об изменении границы природного парка принимается в случаях и в порядке, установленных Правительством Свердловской области в соответствии с настоящим Законом (пункт 1).

Природный парк может быть упразднен в случае природной или техногенной катастрофы, повлекшей утрату им экологического, культурного или рекреационного назначения. Для оценки утраты природным парком экологического, культурного или рекреационного назначения Правительством Свердловской области создается экспертная комиссия. Порядок формирования и деятельности этой комиссии устанавливается Правительством Свердловской области. Решение об упразднении природного парка принимается Правительством Свердловской области. Решение Правительства Свердловской области об упразднении природного парка может быть принято только после получения согласия Законодательного Собрания Свердловской области. Решение об упразднении природного парка принимается в порядке, установленном Правительством Свердловской области в соответствии с настоящим Законом (пункт 3).

Аналогичное правовое регулирование по вопросам изменения границ, преобразования и упразднения особо охраняемых природных территорий областного значения закреплено в пунктах 1 и 3 статьи 18 (в отношении государственных природных заказников областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 22 (в отношении памятников природы областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 26 (в отношении дендрологических парков и ботанических садов областного значения), в пунктах 1 и 3 статьи 31 (в отношении лесных парков) Закона Свердловской области N 105-ОЗ.

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в суд с административным иском, в котором просил признать не действующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 1 и 3 статьи 14, пункты 1 и 3 статьи 18, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 3 статьи 26, пункты 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области N 105-ОЗ.

Требования мотивировал тем, что оспариваемые положения противоречат пункту 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2022 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), поскольку изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, а уменьшение площади, изменение границ особо охраняемых территорий регионального значения допускается только при согласовании соответствующих решений с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды на основании пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ). При этом указал на несоответствие терминов "изменение границ" и "упразднение" требованиям правовой определенности.

Решением Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года административный иск удовлетворён частично. Признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда пункты 1 и 3 статьи 14, пункты 1 и 3 статьи 18, пункты 1 и 3 статьи 22, пункты 1 и 3 статьи 26, пункты 1 и 3 статьи 31 Закона Свердловской области от 21 ноября 2005 года N 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения в Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 21 декабря 2021 года N 127-ОЗ) в той мере, в которой оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования предусматривают возможность осуществления изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий без учета требований федерального законодательства, в частности положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; в удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 года решение от 23 августа 2022 года в части удовлетворения административного иска отменено с принятием нового решения об отказе в удовлетворении данного требования; в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В поданном 11 января 2023 года кассационном представлении прокурор Свердловской области, ссылаясь на необходимость устранения правовой неопределенности в предмете регулирования, на нарушение судебными инстанциями норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение об удовлетворении требований административного истца в полном объеме.

Законодательное Собрание Свердловской области, Губернатор Свердловской области, Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области представили письменные возражения на доводы жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного представления в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на него, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26? Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшему на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разрешая настоящее административное дело, судебные инстанции пришли к выводу о том, что Закон Свердловской области N 105-ОЗ принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в рамках его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры принятия и опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Пунктом 1 статьи 58 Закона N 7-ФЗ, преамбулой к Закону N 33-ФЗ определено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула Закона N 33-ФЗ).

К особо охраняемым природным территориям отнесены государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункты 2, 3 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемыми нормами исключено участие соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов об изменении категории особо охраняемых природных территорий, об изменении их границ, в том числе в сторону уменьшения их площади, утрате правового статуса особо охраняемой природной территории областного значения, установленного в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства. Поэтому признал их не действующими в той мере, в которой они допускают изменение границ и упразднение особо охраняемых природных территорий только в порядке, установленном постановлениями Правительства Свердловской области, без учета требований федерального законодательства.

Суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что этот вывод сделан без учета положений пункта 1 статьи 3? Закона Свердловской области N 105-ОЗ, которой предусмотрено, что Правительство Свердловской области в соответствии с федеральным законом согласовывает принимаемые им решения о создании особо охраняемых природных территорий областного значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; федеральными органами исполнительной власти в области обороны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Приведенная норма фактически воспроизводит положения федерального закона, устанавливающие требование о согласовании решений об изменении режима охраны особо охраняемых природных территорий с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Принимая во внимание, что оспариваемое административным истцом правовое регулирование не исключает необходимость согласования решений об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, суд апелляционной инстанции отменил решение суда в части удовлетворения административного иска.

Поскольку оспариваемые нормы не регулируют вопросы изъятия земель особо охраняемых природных территорий, суд апелляционной инстанции признал правильным решение суда в части отказа в удовлетворении требований административного истца.

Судебная коллегия кассационного суда выводы об отказе в удовлетворении административного иска находит верными.

В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов Минприроды России ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (статья 4 Закона N 33-ФЗ, приказ Минприроды России от 19 марта 2012 года N 69).

Основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории (пункт 14 приказа Минприроды России от 19 марта 2012 года N 69).

Проанализировав вышеприведенные нормы, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, обоснованно исходил из того, что органы власти субъекта Российской Федерации не лишены возможности принимать не только решения о создании особо охраняемых природных территорий, но и принимать решения об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории.

При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Положения Закона Свердловской области N 105-ОЗ в их системном толковании, как правильно указал суд апелляционной инстанции, не исключают применение вышеприведенной федеральной нормы, касающиеся изменения утвержденных ранее характеристик особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе их категории и (или) профиля, площади и границ.

Таким образом, оспариваемые законоположения не предполагают произвольного изменения режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения органами исполнительной власти субъекта.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводами о том, что оспариваемые законоположения не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, поскольку для принятия решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории этими нормами предусмотрено предварительное согласование изменений уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Ссылка на письма Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 04 декабря 2019 года, 29 апреля 2020 года состоятельной признана быть не может, поскольку указанные документы не обладают нормативными свойствами, приняты по вопросам согласования изменения режима особой охраны конкретных объектов.

Положениями пунктов 3 и 4 статьи 58 Закона N 7-ФЗ, статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий, их изъятие для нужд, противоречащих назначению, не допускается.

В соответствии с оспариваемыми положениями Закона Свердловской области N 105-ОЗ основанием для упразднения особо охраняемой природной территории, то есть признания ее утратившей этот правовой статус, являются во всех случаях исключительные обстоятельства утраты ею экологического, культурного или рекреационного назначения вследствие природной или техногенной катастрофы, подтвержденные комиссией экспертов.

Поэтому суд апелляционной инстанции правильно указал, что оспариваемые законоположения не регулируют вопросы изъятия земель особо охраняемых природных территорий, то есть их принудительного отчуждения.

Оспариваемые нормы Закона Свердловской области N 105-ОЗ соответствуют общеправовому критерию определённости, имеют ясно выраженное правовое содержание и не свидетельствуют о возможности неограниченного усмотрения в процессе их правоприменения.

Правовая неопределенность в вопросе о том, входит ли изменение границ особо охраняемой природной территории в понятие изменения режима ее особой охраны, вопреки доводам представления, отсутствует. При этом доводы представления сводятся к необходимости толкования понятия "изменение режима особой охраны особо охраняемой природной территории", не указывают на неопределённость терминологии, использованной региональным законодателем в оспариваемых нормах.

Доводы представления о практике применения положений Закона Свердловской области N 105-ОЗ, о толковании оспариваемых норм представителями Правительства Свердловской области и Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области не имеют правового значения при разрешении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

Доводы кассационного представления не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены или изменения судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Свердловского областного суда от 23 августа 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Свердловской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 15 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи