Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 8а-3029/2023[88а-5027/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Сапрыгиной М.В, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Городской Думы города Салехарда на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 сентября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 года по административному делу N3а-59/2022 по административному иску некоммерческого товарищества собственников недвижимости "Надежда" о признании не действующим решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 24 июня 2022 года N 45 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Никитиной Н.В, полагавшего принятые судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 25 декабря 2013 года N 91 утверждён Генеральный план города Салехарда (далее - Генеральный план).

Решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 29 апреля 2020 года N 37 внесены изменения в Генеральный план. Данным решением земельный участок с кадастровым номером 89:08:070101:255, расположенный по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, северо-восточная часть города, исключён из черты населённого пункта города Салехарда и отнесён к землям сельскохозяйственного использования.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2021 года решение от 29 апреля 2020 года N 37 признано не действующим со дня принятия апелляционного определения в части не включения в границы населённого пункта город Салехард территории в границах ранее существовавшего земельного участка с кадастровым номером 89:08:070101:255, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, северо-восточная часть города.

Решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 24 июня 2022 года N 45 (далее - Решение от 24 июня 2022 года N 45) вновь внесены изменения в Генеральный план, в том числе земельный участок с кадастровым номером 89:08:070101:255, расположенный по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, северо-восточная часть города, исключен из черты населённого пункта города Салехарда и отнесен к землям сельскохозяйственного использования.

Арендатор земельного участка с кадастровым номером 89:08:070101:255 некоммерческое товарищество собственников недвижимости "Надежда" (далее - НТСН "Надежда") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия Генерального плана в редакции Решения от 24 июня 2022 года N 45 в части не включения в границы населённого пункта города Салехарда территории НТСН "Надежда"; возложении на Администрацию муниципального образования город Салехард обязанности внести в Единый государственный реестр недвижимости сведения о включении в границы населённого пункта указанного земельного участка.

Требования мотивированы тем, что Решение от 24 июня 2022 года N 45 принято с нарушением положений статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), при проведении общественных обсуждений проекта этого нормативного акта допущены нарушения.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 сентября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично: признано не действующим со дня принятия решения суда Решение от 24 июня 2022 года N 45 в части не включения в границы города Салехарда территории в границах ранее существовавшего земельного участка с кадастровым номером 89:08:070101:255, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Салехард, северо-восточная часть города; в удовлетворении остальной части требований отказано; с административного ответчика взысканы судебные расходы на оплату государственной пошлины в пользу НТСН "Надежда".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 года решение суда изменено, Решение от 24 июня 2022 года N 45 признано не действующим со дня принятия.

В поданной 19 января 2023 года кассационной жалобе Городская Дума города Салехарда, ссылаясь на несоответствие выводов судебных инстанций обстоятельствам дела, просит отменить принятые по делу судебные акты и оставить требования административного истца без удовлетворения.

НТСН "Надежда", прокуратура Ямало-Ненецкого автономного округа представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, до начала судебного заседания, не направили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При разрешении настоящего дела суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что процедура принятия Решения от 24 июня 2022 года N 45, предусмотренная пунктом 1 части 8 статьи 5.1 ГрК РФ, не была соблюдена.

Суд апелляционной инстанции, исходя из того, что нормативный правовой акт, принятый с нарушением установленного порядка, не влечет правовых последствий, изменил решение суда и признал Решение от 24 июня 2022 года N 45 не действующим со дня его принятия.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций не усматривает.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Его утверждение, внесение в него изменений Уставом муниципального образования город Салехард (далее - Устав) отнесено к компетенции Городской Думы города Салехард.

При этом ГрК РФ предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 2, 5.1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 5.1 ГрК РФ, процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов:

1) оповещение о начале публичных слушаний;

2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях;

4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний;

5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний;

6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

Как следует из пункта 1 части 8 статьи 5.1 ГрК РФ, оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний производится не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также в случае, если это предусмотрено муниципальными правовыми актами, в иных средствах массовой информации.

Частью 16 приведённой статьи определено, что организатором общественных обсуждений или публичных слушаний должен быть обеспечен равный доступ к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, всех участников общественных обсуждений или публичных слушаний (в том числе путём предоставления при проведении общественных обсуждений доступа к официальному сайту, информационным системам в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и (или) помещениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций).

Приведённые положения призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учёт мнения участников публичных слушаний, в том числе путём предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа своё мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Согласно пункту 2 статьи 23 Устава порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется положениями, утверждаемыми решением Городской Думы города Салехарда, и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, в том числе посредством его размещения на официальном интернет-сайте муниципального образования город Салехард (http://salekhard.org, Эл N ФС77-39807 от 11 мая 2010 года) с учётом положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", возможность представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, в том числе посредством официального сайта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, в том числе посредством их размещения на официальном сайте.

Пунктом 3 статьи 23 Устава установлено, что по проектам, указанным в части 5 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Судами нижестоящих инстанций установлено, что постановлением Администрации муниципального образования город Салехард от 8 июня 2021 года N 1729 принято решение о подготовке проектов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Салехарда (пункт 1); утверждён порядок и сроки проведения работы по подготовке проектов (пункт 2).

Постановлением Администрации муниципального образования город Салехард от 27 декабря 2021 года N 3872, опубликованном на официальном сайте Администрации города Салехарда 29 декабря 2021 года, назначено проведение публичных слушаний на 31 января 2022 года в 18 часов 00 минут по адресу: г. Салехард ул. Свердлова, д. 48, кабинет 102, в том числе по рассмотрению вопросов о внесении изменений в Генеральный план города Салехарда, ответственность за подготовку, организацию и проведение которых возложена на департамент строительства, архитектуры и земельных отношений Администрации города Салехарда.

10 января 2022 года опубликовано оповещение о назначении публичных слушаний на 31 января 2022 года, в том числе по проекту внесения изменений в Генеральный план города Салехарда; указан перечень информационных материалов к проектам, срок проведения публичных слушаний: с 30 декабря 2021 года по 31 января 2022 года.

Постановлением Администрации муниципального образования город Салехард от 27 января 2022 года N 119, опубликованным в этот же день, в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в период сложной эпидемиологической обстановки, признано утратившим силу постановление Администрации муниципального образования город Салехард от 27 декабря 2021 года N 3872 "О назначении публичных слушаний".

Постановлением Администрации муниципального образования город Салехард от 31 января 2022 года N 140, опубликованным в установленном порядке, назначено проведение общественных обсуждений, в том числе по рассмотрения вопросов о внесении изменений в Генеральный план города Салехарда, ответственность за подготовку, организацию и проведение которых возложена на департамент строительства, архитектуры и земельных отношений Администрации города Салехарда.

Пунктом 4 указанного постановления на департамент строительства, архитектуры и земельных отношений Администрации города Салехарда возложена обязанность обеспечить: информирование жителей муниципального образования город Салехард о предстоящих общественных обсуждениях посредством опубликования оповещения о начале общественных обсуждений в газете "Полярный круг" 3 февраля 2022 года; размещение на официальном сайте муниципального образования город Салехард проектов, подлежащих рассмотрению на общественных обсуждениях, 10 февраля 2022 года; организацию и проведение экспозиции проектов, подлежащих рассмотрению на общественных обсуждениях, с 10 февраля 2022 года по 7 марта 2022 года.

Оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано в интернет-версии газеты "Полярный круг" от 3 февраля 2022 года, 10 февраля 2022 года - на официальном сайте Администрации города Салехарда.

Из протокола общественных обсуждений N 3 от 11 марта 2022 года следует, что они проведены в период с 3 февраля 2022 года по 17 марта 2022 года; предмет общественных обсуждений: вопросы, содержащиеся в статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; основание проведения общественных обсуждений: постановление Администрации муниципального образования город Салехард от 31 января 2022 года N 40 "О назначении общественных обсуждений"; дата и источник опубликования оповещения: газета "Полярный Круг" от 3 февраля 2022 года, сайт Администрации муниципального образования город Салехард в разделе "Публичные слушания и общественные обсуждения", подраздел "назначенные" - 10 февраля 2022 года; приём замечаний и предложений участников общественных обсуждений осуществлялся с 10 февраля 2022 года по 7 марта 2022 года.

11 марта 2022 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план города Салехарда, согласно которому процедура проведения общественных обсуждений выполнена в соответствии с требованиями действующего законодательства и решением Городской Думы города Салехарда от 18 июня 2021 года N42 "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Салехард по вопросам градостроительной деятельности"; рекомендовано одобрить проект с учётом поступивших предложений и замечаний.

С приведением исчерпывающих выводов в судебных актах, основанных на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что процедура принятия Решения от 24 июня 2022 года N 45 нарушена, поскольку проект нормативного правового акта не был размещен на официальном сайте муниципального образования, иным образом не был доведен до сведения заинтересованных лиц до начала общественных обсуждений, был нарушен срок размещения сведений об общественных обсуждениях.

Заключение судебных инстанций о том, что проект решения, подлежащий рассмотрению на общественных обсуждениях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также в случае, если это предусмотрено муниципальными правовыми актами, в иных средствах массовой информации соответствует нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

В ходе рассмотрения настоящего дела, в том числе на основании дополнительных доказательств, истребованных судом апелляционной инстанции, достоверно установлено, что проект оспариваемого решения ранее 17 июня 2022 года на официальном сайте Администрации города Салехарда не публиковался.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о том, что при принятии оспариваемого решения не соблюдён установленный пунктом 1 части 8 статьи 5.1 ГрК РФ срок, поскольку проект нормативного правового акта не был размещён на официальном сайте Администрации города Салехарда или иным установленным муниципальным правовым актом способом не был доведён до сведения жителей муниципального образования до даты проведения общественных обсуждений, сомнений в своей обоснованности не вызывает.

Неисполнение указанных требований влияет на права неопределенного круга лиц, поэтому доводы кассационной жалобы об отсутствии нарушения прав административного истца, состоятельными признаны быть не могут.

Осведомленность отдельных участников о проведении общественных обсуждений по проекту Генерального права не опровергает убедительные выводы судебных инстанций о нарушении процедуры принятия муниципального нормативного правового акта.

Ссылка на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2021 года N 66а-1351/2021 подлежит отклонению, поскольку данным судебным актом правовая судьба спорного земельного участка не определялась с учетом предмета проверки, установленного главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для данной категории дел.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом апелляционной инстанции сделан вывод о нарушении процедуры опубликования нормативного правового акта, противоречат материалам дела и содержанию судебного акта, в котором имеется только вывод о нарушении порядка опубликования проекта оспариваемого решения, его неопубликовании до начала общественных обсуждений.

Суд апелляционной инстанции обоснованно, с учетом правовой позиции, сформулированной в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", убедившись в нарушении порядка принятия нормативного правового акта, изменил решение суда в части, признав его недействующим полностью с момента принятия.

Поскольку нормативный правовой акт, принятый с нарушением установленного порядка, не влечет правовых последствий независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке, он правомерно признан недействующим в полном объеме, независимо требований административного истца, поэтому требования статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не нарушены.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены или изменения судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 сентября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Городской Думы города Салехарда - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 05 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи