Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 04 апреля 2023 г. по делу N 8а-3888/2023[88а-5891/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А, Тетюева С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шевченко Светланы Леонидовны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 12 октября 2022 года по административному делу N2а-2037/2022 по административному иску Шевченко Светланы Леонидовны к администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края, Управлению градостроительства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края, Управлению имущественных и земельных отношений администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края о признании действий (бездействия) незаконными, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Печенкиной Н.А, выслушав объяснения представителя административного истца Виноградова В.А, участвующего в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения по доводам кассационной жалобы представителя административных ответчиков администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края и Управления градостроительства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края - Давыдовой И.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Шевченко С.Л. обратилась в суд с административным иском о признании незаконными действия (бездействие) администрации Кунгурского муниципального района Пермского края, выразившееся: в "выносе" земельного участка, расположенного по адресу: "данные изъяты", кадастровый номер: "данные изъяты", за пределы населенного пункта; установлении в отношении участка территориальной зоны СХ-4, предусмотренной Правилами землепользования и застройки Сергинского сельского поселения Кунгурского муниципального района Пермского края; неприведении в соответствие с действующим законодательством градостроительного регламента территориальной зоны СХ-4; отказе в выдаче градостроительного плана в отношении указанного земельного участка; возложении на администрацию Кунгурского муниципального района Пермского края обязанности по устранению допущенных нарушений, путем установления территориальной зоны, включающей в градостроительный регламент такой основной вид разрешенного использования земельного участка как "личное подсобное хозяйство", либо иной вид, позволяющий строительство индивидуального жилого дома; приведения градостроительного регламента зоны СХ-4, предусмотренной Правилами землепользования и застройки Сергинского сельского поселения Кунгурского муниципального района Пермского края, в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 N 540; выдачи градостроительного плана в отношении вышеуказанного земельного участка.

Требования мотивированы тем, что вышеуказанный земельный участок относился к категории - земли населенных пунктов и был предоставлен для строительства индивидуального жилого дома, участок должен иметь вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства"; без учета фактического использования установлена территориальная зона сельскохозяйственного использования (СХ-4), градостроительный регламент которой не включает в себя такой вид разрешенного использования как "личное подсобное хозяйство"; в нарушение п. 12 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" градостроительный регламент установленной территориальной зоны (СХ-4) не приведен в соответствие с положениями Приказа Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", вследствие чего, ей отказано в выдаче ГПЗУ, создано препятствие для возведения на участке жилого дома; отказывая в выдаче градостроительного плана в отношении указанного земельного участка, административный ответчик также оставил без внимания то, что зона СХ-4 включает такой вид разрешенного использования как ведение садоводства, соответственно на нем возможно строительство жилого дома, собственник может использовать участок без установления срока их приведения в соответствии с настоящими Правилами.

Решением Свердловского районного суда г. Перми от 23 мая 2022 года административный иск удовлетворен. Определением судьи Свердловского районного суда г. Перми от 10 июня 2022 года исправлена описка, допущенная в резолютивной части решения суда от 23 мая 2022 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 12 октября 2022 года отменено решение Свердловского районного суда г. Перми от 23 мая 2022 года, принято новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 08 февраля 2023 года) административный истец выражает несогласие с апелляционным определением, ссылаясь на то, что выводы суда, изложенные в судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела, неправильно применены нормы материального и процессуального права, просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Необходимым условием признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления незаконным по смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При рассмотрении дела судами установлено, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" поставлен на кадастровый учет по 29 июня 1998 года; согласно сведениям ЕГРН, категория земель - земли населены пунктов, разрешенное использование- для ведения личного подсобного хозяйства.

Письмом Управления имущественных, земельных отношений и градостроительства Кунгурского муниципального района от 14 мая 2019 года в разработке и выдаче градостроительного плана земельного участка для строительства индивидуального жилого дома, Шевченко С.Л. отказано по тем основаниям, что использование земельного участка для строительства индивидуального жилого дома не соответствует установленным Правилам землепользования и застройки градостроительным регламентам существующей территориальной зоны.

В уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства от 12 ноября 2020 года, указано на то, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен за границами населенных пунктов Сергинского сельского поселения, в территориальной зоне ведения коллективного, индивидуального садоводства и дачного хозяйства (СХ-4), а указанное в уведомлении разрешенное использование "для ведения личного подсобного хозяйства" и "индивидуальный жилой дом" не соответствует Градостроительным регламентам зоны СХ-4, в которой возможно только строительство садовых домов.

Письмом администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 01 октября 2021 года, в выдаче градостроительного плана земельного участка отказано, поскольку использование земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства не соответствует Правилам землепользования и застройки Сергинского сельского поселения, градостроительным регламентам существующей территориальной зоны; земельный участок расположен на землях сельскохозяйственного назначения.

Письмом администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 03 ноября 2021 года, отклонены предложения Шевченко С.Л. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в Генеральный план в части включения земельного участка в состав населенного пункта и установлении территориальной зоны, позволяющей присвоение вида разрешенного использования "личное подсобное хозяйство" в отношении указанного участка.

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что вышеуказанный земельный участок, относящийся к категории земель населенных пунктов и изначально предоставленный для строительства индивидуального жилого дома, оказался "вынесен" за границы населенного пункта, в отношении которого, без учета фактического использования установлена территориальная зона сельскохозяйственного использования (СХ-4), градостроительный регламент которой не включает в себя такой вид разрешенного использования, как "личное подсобное хозяйство", градостроительный регламент установленной территориальной зоны (СХ-4), в которой находится земельный участок, не приведен в соответствие с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412, вследствие чего, административному истцу отказано в выдаче ГПЗУ, чем создано препятствие для возведения жилого дома; несоответствие вида разрешенного использования земельного участка Правилам землепользования и застройки Сергинского сельского поселения Кунгурского муниципального района не может служить основанием для отказа в выдаче градостроительного плана; вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" (для ведения личного подсобного хозяйства) позволяет возводить на нем объекты капитального строительства; неприведение в соответствии с действующим законодательством градостроительного регламента территориальной зоны СХ-4, предусмотренной Правилами землепользования и застройки Сергинского сельского поселения Кунгурского муниципального района, свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика.

Суд апелляционной инстанции, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, указал на то, что обращаясь с настоящим административным иском, Шевченко С.Л. фактически выражает несогласие с установлением Правилами землепользования и застройки Сергинского сельского поселения территориальной зоны СХ-4, а так же неприведение в соответствие с действующим законодательством градостроительного регламента указанной территориальной зоны СХ-4, эти требования Шевченко С.Л. фактически направлены на оспаривание Правил землепользования и застройки Сергинского сельского поселения, они не могут являться предметом рассмотрения в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; в действующем градостроительном и земельном законодательстве отсутствует такое правовое понятие как "вынос" земельного участка за пределы населенного пункта; процессуальный срок для оспаривания решения об отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка от 14 мая 2019 года, установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пропущен; решением от 01 октября 2021 года было необоснованно отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка, признание этого отказа незаконным не приведет к восстановлению прав административного истца, поскольку действовавшие на момент принятия оспариваемого решения Правила землепользования и застройки применению уже не подлежат. В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, в связи с чем решение суда первой инстанции отменил и в удовлетворении административного иска отказал.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции преждевременны, сделаны без установления всех обстоятельств по делу, имеющих правовое значение при рассмотрении данного дела.

Суд апелляционной инстанции не учел, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При этом в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции, исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения суда нижестоящей инстанции.

Суд апелляционной инстанции, ссылаясь на то, что вышеуказанные требования Шевченко С.Л. фактически направлены на оспаривание Правил землепользования и застройки Сергинского сельского поселения, оставил без внимания основания и доводы, посредствам которых административный истец обосновывала свое требование о признании незаконным бездействие администрации Кунгурского муниципального района Пермского края, выразившееся в неприведении в соответствие с действующим законодательством градостроительного регламента территориальной зоны СХ-4. Тогда как административный истец в обоснование требований указала на то, что в нарушение п. 12 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" градостроительный регламент установленной территориальной зоны (СХ-4) не приведен в соответствие с положениями Приказа Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков".

Оценивая доводы апелляционной жалобы администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края, суд апелляционной инстанции ограничился формальным указанием на то, что в действующем градостроительном и земельном законодательстве отсутствует такое правовое понятие как "вынос" земельного участка за пределы населенного пункта. Так, согласно административного иска, административный истец указала на то, что вышеуказанный земельный участок относился к категории - земли населенных пунктов и был предоставлен в 1998 году для строительства индивидуального жилого дома, однако согласно ответу от 12 ноября 2020 года, земельный участок расположен за границами населенных пунктов Сергинского сельского поселения, то есть фактически вышеуказанные требования административного истца сведены к тому, что административным ответчиком незаконно был исключен земельный участок из границ населенного пункта.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (статья 84 Земельного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения применительно к генеральному плану предусматривались статьей 72 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103-1 (документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ, которым введен в действие Земельный кодекс Российской Федерации), согласно которой городская, поселковая черта, черта сельского населенного пункта - внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от других категорий земель. Городская, поселковая черта и черта сельских населенных пунктов устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов.

Как следует из пояснений, данных представителем административного истца в суде кассационной инстанции, ранее земельный участок находился в пределах населенного пункта - д.Гарюшки.

Из материалов дела следует, что администрация Кунгурского муниципального округа Пермского края, возражая по доводам административного иска, ссылалась на материалы по передаче земель сельских населенных пунктов в ведение Сергинского сельского поселения от 1994 года, однако согласно представленным административным истцом в материалы дела документам, земельный участок предоставлен в 1998 году, то есть после даты передачи земель. Также административный ответчик в обоснование своей позиции ссылался на генеральный план Сергинского сельского поселения, утвержденный решением Совета депутатов Сергинского сельского поселения 25 декабря 2015 года.

В данном случае, судами не выяснялось утверждался ли до указанной даты генеральный план поселения, отображающий границы населенного пункта, в пределах которого как указывает административный истец находился указанный земельный участок, вносились ли в него (генеральный план) изменения; этот генеральный план не исследовался; схемы сопоставления местонахождения земельного участка (с момента предоставления земельного участка) относительно границ населенного пункта, отображенных в генеральном плане (в том числе, утвержденном 25 декабря 2015 года), административными ответчиками в материалы дела не представлены и судами не истребованы.

Также судами оставлено без внимания и то, что в представленной административным истцом копии свидетельства на право собственности на землю от 1998 года имеется указание на земли населенных пунктов (том N 1 л.д.17), тогда как в свидетельстве о государственной регистрации от 14 марта 2007 года указана категория земель - земли сельскохозяйственного назначения (том N 1 л.д.38), решением Управления Росреестра по Пермскому краю от 01 февраля 2019 года исправлена техническая ошибка в указании вида категории земель (том N 1 л.д.43), при этом реестровое дело и кадастровое дело в отношении земельного участка административного истца не были истребованы; не выяснялось был ли направлен органом местного самоуправления в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым установлены или изменены границы населенного пункта.

Суд апелляционной инстанции, констатируя факт того, что административному истцу было необоснованно отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка, и, отказывая в удовлетворении административного иска в этой части, указал на то, что действовавшие на момент принятия оспариваемого решения Правила землепользования и застройки применению уже не подлежат, а согласно пояснениям административного ответчика, данным в суде апелляционной инстанции, препятствий в выдаче ГПЗУ не имеется. При этом, суд апелляционной инстанции не учел, что при рассмотрении административного спора по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств дела, их всестороннего исследования при активной роли суда не приняты.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание характер спора, обжалуемое апелляционное определение нельзя признать законным, оно подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции следует учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 12 октября 2022 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное определение изготовлено 14 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи