Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 66а-662/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Колпаковой А.В., Солдатовой С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело 3а-18/2023 по административному исковому заявлению Коноваловой Марии Васильевны о признании не действующим в части решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" и решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19) с апелляционной жалобой представителя административного истца по доверенности Тренбач О.В. на решение Краснодарского краевого суда от 18 января 2023 г., которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Сартр Ю.Н, представителя Городской Думы г. Краснодара Шупляка В.А, представителя администрации муниципального образования г. Краснодар Скиба Н.С, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее - Генеральный план), согласно которому принадлежащий на праве собственности Коноваловой М.В. земельный участок с кадастровым номером N (далее - спорный земельный участок) отнесен к функциональной зоне рекреационного назначения - зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Решением городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. N 2 п. 5 внесены изменения в решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N п. 1 (далее - Решение N 2 п. 5).

Также в оспариваемое решение внесены изменения решением городской Думы Краснодара от 22 октября 2020 г. N 3 п. 5 (далее - Решение N 3 п. 5).

Изменения в Генеральный план, внесенные поименованными решениями, не касаются спорного земельного участка.

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (далее - Правила землепользования и застройки).

В указанное решение внесены изменения решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 (далее - Решение N 17 п. 19), согласно которым вышеуказанный земельный участок отнесен к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

Коновалова М.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующими перечисленные решения в части отнесения оспариваемыми решениями спорного земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса) и территориальной зоне Р-1 - зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) как не соответствующих имеющим большую юридическую силу положениям пункта 8 статьи 27, подпункту 18 пункта 8 статьи 39.11, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункту 1 статьи 209, статье 304 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), частям 2 и 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации.

Решением Краснодарского краевого суда от 18 января 2023 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе, административный истец, ссылаясь на доводы изложенные при подачи административного иска, ставит вопрос об отмене судебного акта как незаконного, принятого с нарушением норм материального права. По мнению заявителя, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, проанализировав в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) доводы апелляционной жалобы и письменных возражений на неё, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении административного иска, руководствуясь положениями статей 24, 25, 28 ГрК РФ, в том числе с учетом вступивших в законную силу судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлись оспариваемые нормативные правовые акты (апелляционные определения по административным делам N 66а-386/2021, 66а-897/2021, 66а-1133/2021) суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что административным ответчиком не было допущено нарушений процедуры принятия оспариваемых нормативно правовых актов.

Также суд пришел к выводу о соответствии Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции, так как его выводы сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы согласиться не представляется возможным, поскольку они основаны на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм права.

Вопреки доводам апеллятора, административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства представлена совокупность письменных доказательств в подтверждение соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого решения; форму и вид решения; процедуру принятия этого решения и введения его в действие, в том числе порядок опубликования, включая все стадии в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (принятие Проекта, проведение публичных слушаний, согласование Проекта с различными органами, голосование и т.д.).

Из материалов дела видно, что Постановлением администрации г. Краснодар от 19 июня 2020 г. N 2307 по проекту Генерального плана назначено проведение общественных обсуждений, которые проходили в период с 6 июля 2020 г. по 6 августа 2020 г. в каждом населенном пункте городского округа.

Судом установлено и подтверждено сведениями департамента архитектуры и градостроительства администрации города Краснодара, что в отношении спорного земельного участка в ходе проведения общественных обсуждений каких-либо возражений, предложений, заявлений не поступало.

Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах общественных обсуждений 31 августа 2020 г. в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара.

Решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утверждена новая редакция генерального плана муниципального образования город Краснодар в полном объеме (за исключение разделов ДСП и совершенно секретно), который опубликован в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара и Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар N 9.

Утвержденным проектом Генерального плана данный земельный участок отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса).

В данном случае Генеральный план принят с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений, что в полной мере соответствует приведенной норме градостроительного законодательства, учитывая тот факт, что предложения по размещению объектов озеленения (лесопарков, парков, скверов, бульваров, городских лесов) на территории, в пределах которой расположен земельный участок административного истца, на обсуждения поступали, доводились до сведения граждан, рассматривались Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар.

Также являются правомерными выводы судов о соответствии Правил землепользования и застройки (в редакции Решения N 17 п. 19), принятых во исполнение Генерального плана, нормам, имеющим большую юридическую силу, и обоснованности установления в спорном месте функциональной зоны озелененных территорий общего пользования и территориальной зоны зеленых насаждений общего пользования (Р-1).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9ГрК РФ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты, конкретизирующие положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 5, 7, 8 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Как видно из материалов дела, спорный земельный участок с кадастровым номером N площадью 7516 +/- 61 кв.м, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного использования.

Следует также отметить и то, что в отношении земельного участка действуют зоны санитарно-защитной зоны приаэродромной территории, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (третий пояс), зоны подтопления территории "адрес" края при половодьях и паводках "адрес" 1% обеспеченности, также в границах третьего пояса зоны санитарной охраны для водозаборных скважин N N, N, N 000 "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго".

ГрК РФ не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять зонирование в документах территориального планирования муниципального образования исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Как указывалось выше, оспариваемым Генеральным планом спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса), Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне рекреационного назначения - к зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

По сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования г. Краснодар на земельный участок с кадастровым номером N, градостроительный план земельного участка, разрешение на строительство объектов капитального строительства на указанном земельном участке департаментом не выдавались; сведения о документации по планировке территории, утвержденной в порядке, предусмотренном статьей 46 ГрК РФ, в отношении рассматриваемого земельного участка отсутствуют.

Ранее действовавшим генеральным планом муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 15 "Об утверждении генерального плана муниципального образования г. Краснодар", земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к зоне лесопарков, в границах залегания грунтовых вод до глубины 3 м.

Таким образом, являются несостоятельными доводы административного истца об отсутствии оснований для отнесения спорного земельного участка к зоне озелененных территорий.

Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 ЗК РФ, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ).

Частью 4 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 статьи 78 ЗК РФ.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

В соответствии с требованиями статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана согласован с высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Доказательств отнесения спорного земельного участка к сельскохозяйственным угодьям не имеется.

Как видно из содержания Генерального плана и в соответствии с положениями статьи 23 ГрК РФ лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса являются объектами местного значения, соответствующими понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ.

Доводы автора апелляционной жалобы об отсутствии со стороны административного ответчика обоснования установления функционального зонирования в форме установления зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) опровергаются материалами по обоснованию Генерального плана.

Так, на основании представленных в материалы дела доказательств, судебной коллегией установлено, что Генеральный план имел соответствующее обоснование, поскольку необходимость изменения функционального зонирования была вызвана целью увеличения зоны зеленых насаждений в 9 раз с 360 Га до 3274 Га.

Таким образом, изменение в Генеральном плане функциональной зоны и на зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса) применительно к земельному участку административного истца в данном случае с учетом приведенных конкретных обстоятельств дела нельзя считать произвольным и безосновательным.

В свою очередь, несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ), что и было осуществлено муниципальным законодателем в рассматриваемом случае путем принятия 21 июля 2021 г. изменений в Правила землепользования и застройки и отнесения вышеуказанного земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

Планируемое административным истцом фактическое использование земельного участка по виду разрешенного использования (для сельскохозяйственного использования), не может свидетельствовать о нарушении положениями оспариваемых нормативных правовых актов прав и свобод административного истца, так как изменение Генеральным планом назначения функциональной зоны в отношении земельного участка административного истца позволяет его использовать на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ, не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Правильно были расценены судом как необоснованные и доводы административного истца о нахождении рядом со спорным земельным участком смежного земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), так как смежное градостроительное зонирование не может являться законным основанием для включения спорного земельного участка в зону застройки многоэтажными жилыми домами.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает обоснованными выводы суда о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования нормативных правовых актов соблюдены - принятые по вопросам градостроительной деятельности оспариваемые нормативные правовые акты содержат все подлежащие отображению сведения, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении прав и законных интересов административного истца оспариваемыми решениями ввиду изменения правового режима земельного участка административного истца являются ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 175-180, 215 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 18 января 2023 г, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи