Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 апреля 2023 г. по делу N 16-2167/2023

Судья Второго кассационного суда общей юрисдикции Дороднов Г.И., рассмотрев жалобу заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости Ш. на вступившее в законную силу решение судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022 года, вынесенное в отношении ЖСК "Альфа" по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1.1 статьи 6.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года, ЖСК "Альфа" признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 6.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 85 209 299 рублей 00 копеек.

Решением судьи Зюзинского районного суда города Москвы от 8 октября 2021 года, постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года оставлено без изменения.

Решением судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022 года, постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года и решение судьи Зюзинского районного суда города Москвы от 8 октября 2021 года - отменены. Производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было внесено постановление.

Заместитель начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости Ш. обратилась во Второй кассационный суд общей юрисдикции с жалобой, в которой просит отменить решение судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022 года за необоснованностью.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ЖСК "Альфа", уведомлена в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях о подаче указанной жалобы. В своих возражениях указывают на необоснованность доводов жалобы, просят ее оставить без удовлетворения, а принятое по делу решение Московского городского суда - без изменения.

В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

Изучив представленные материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы, возражения на них, судья приходит к следующему.

В соответствии с частью 1.1 статьи 6.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами г. Москвы, иными нормативными правовыми актами г. Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0, 5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка; на должностных лиц - от 1 до 1, 5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц - от 1, 5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка.

Частью 6 статьи 7 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N48 "О землепользовании в городе Москве" установлен запрет на проведение работ по строительству, реконструкции зданий, строений, сооружений, а также размещение объектов, не являющихся объектами капитального строительства, с нарушением требований гражданского, земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, а также правовых актов г. Москвы, определяющих порядок оформления документов, являющихся основанием для использования земельных участков, и (или) порядок размещения объектов, не являющихся объектами капитального строительства.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории.

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Согласно пункта 356 раздела 2 книги 8 "Правил землепользования и застройки города Москвы" на земельном участке с кодом 2206970 предусмотрено строительство только многофункционального торгового центра площадью 15000 кв.м. и досугового центра для детей площадью 550 кв.м.

Как видно из представленных материалов дела об административном правонарушении основанием для привлечения административным органом ЖСК "Альфа" к административной ответственности на основании названной нормы послужили изложенные в протоколе об административном правонарушении от 7 сентября 2020года N выводы о нарушении ЖСК "Альфа", требований по использованию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес"), с кадастровым номером N, площадью 1156803 кв.м. (разрешенное использование - для индивидуальной жилищной застройки), оформлен ЖСК "Альфа" (ИНН N) договором аренды земельного участка от 20 января 1994года N, для строительства коттеджных домов, объектов культурно-бытового назначения, мест приложения интеллектуального труда, внутриплощадочной инженерной инфраструктуры и последующей эксплуатации, сроком до 20 января 2043года, а именно, в ходе проведенного обследования должностным лицом административного органа установлено, что ЖСК "Альфа" допущено использование земельного участка с нарушением требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.

На земельном участке напротив жилого дома с адресным ориентиром: "адрес" ведутся строительные работы по возведению двух этажного здания, площадью 375 кв.м, хотя предусмотрено на земельном участке с кодом 2206970 строительство только многофункционального торгового цента, площадью 15000 кв.м. и досугового центра для детей, площадью 550 кв.м, объектов гаражного назначения на 1500 м/м, чем нарушены пункт 356 раздела 2 книги 8 "Правил землепользования и застройки города Москвы", пункт 6 статьи 7 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N48 "О землепользовании в городе Москве", часть 16 статьи 1, часть1 статьи 57.3, часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судья Зюзинского районного суда г. Москвы рассмотрев жалобу, поданную законным представителем ЖСК "Альфа" Л. в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, решением от 8 октября 2021года постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года оставил без изменения.

Решением судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022года постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года, решение судьи Зюзинского районного суда города Москвы от 8 октября 2021 года отменены, и производство по делу прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Между тем с решением судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022года согласится, нельзя.

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежат выяснению по делу об административном правонарушении следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В ходе производства по настоящему делу, в том числе, в поданной во Второй кассационный суд общей юрисдикции жалобе представители Управления административного производства Госинспекции по недвижимости, заместитель начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости Ш. последовательно подтверждали факт использования ЖСК "Альфа" спорного земельного участка с нарушением требований и ограничений по его использованию, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, в подтверждение чего приводились, в частности, доводы о том, что на земельном участке напротив жилого дома с адресным ориентиром: "адрес" ведутся строительные работы по возведению двух этажного здания площадью 375 кв.м. Объект на государственный кадастровый учет не поставлен, правом собственности не оформлен, на техническом учете ГБУ г. Москвы, "МосгорБТИ" не учтен. Имеются признаки незаконного (нецелевого) использования земельного участка, выраженные в осуществлении строительства отличного по технико-экономическим показателям, от установленного Договором. Земельный участок под указанные виды работ (строительства) не предоставлялся, разрешения на строительство и сопутствующая разрешительная документация, предусмотренная законодательством не оформлялась.

Изложенным доводам (доказательствам) судьей Московского городского суда надлежащая правовая оценка не дана.

Утверждение судьи Московского городского суда в решении на то, что разрешение на строительство, реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства, со ссылкой на пункт 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требуется, является преждевременным.

В материалах дела нет сведений о категории строящегося (реконструируемого) спорного объекта.

Из представленных материалов дела об административном правонарушении видно, что согласно пункта 7.1 Договора аренды земельного участка от 20 января 1994года N, Арендатор (ЖСК "Альфа") имеет право заключать Договоры с третьи лицами по передаче участка или его части во временное пользование на срок не более 3-х лет с регистрацией таких договоров в Московском земельном комитете.

Из настоящей жалобы заявителя следует, что Департамент городского имущества города Москвы, является универсальным правопреемником по заключенным Московским земельным комитетом ранее сделкам. При этом согласно указанным условиям договора аренды земельного участка ЖСК "Альфа", обязан был согласовать передачу участка третьим лицам с государственным органом, представляющим интересы по защите интересов города в сфере имущественных отношений, чего в данном случае сделано не было, что также было установлено должностным лицом административного органа в ходе проведенной проверки.

Не были приняты во внимание положения статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, где предусмотрено, что в целях строительства соответствующего объекта застройщик обязан направлять в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган уведомление о планируемом строительстве (Мосгосстройнадзор). Уполномоченным органом проверяется соответствие указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным градостроительным параметрам и требованиям, а также правовому режиму земельного участка. Данные нарушения также были установлены административным органом.

Судья Московского городского суда критически отнесся к Градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ). Но при этом не дал оценку тому, что в настоящее время ГПЗУ в первую очередь является документом, определяющим условия использования земельного участка (см. диспозицию части 1.1. статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях").

На указанные обстоятельства и требования законодательства также последовательно ссылались представители Управления административного производства Госинспекции по недвижимости, заместитель начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости. Однако судьей Московского городского суда они оставлены без внимания.

Подобное рассмотрение жалоб на постановление по делу об административном правонарушении не отвечает установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств дела и разрешении его в соответствии с законом.

Допущенное судебной инстанцией нарушения повлияли на исход дела. Вывод о наличии предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса основания для прекращения производства по делу сделан без соблюдения требований приведенных выше норм.

Изложенное свидетельствует о том, что в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела, что не позволяет признать обжалуемый судебный акт законным.

При этом в силу статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ухудшение положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при проверке вступивших в законную силу постановлений и решений по делу об административном правонарушении недопустимо.

Эта норма корреспондирует требованиям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 г.), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.

Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает в пункте 2 статьи 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.

Требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу при обнаружении существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу акты по делу об административном правонарушении также предусмотрен единственный случай вынесения решения об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста. Таким случаем в силу пункта 3 части 2 статьи 30.17 названного Кодекса является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 г. N 1788-О, институт пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов основан на положениях Конституции Российской Федерации, а именно ее статьи 46, которая во взаимосвязи с ее статьями 15 (часть 4) и 17 (части 1 и 3) предполагает возможность в случаях допущенных фундаментальных ошибок пересматривать вступившие в законную силу судебные акты, что в полной мере согласуется с требованиями пункта 2 статьи 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11) к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вынесенное по настоящему делу об административном правонарушении решение судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022года, в отношении ЖСК "Альфа" по настоящему делу об административном правонарушении, не может быть признано законным и подлежит отмене.

При этом также подлежит отмене постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года, о привлечении ЖСК "Альфа" к административной ответственности, решение Зюзинского районного суда г. Москвы от 8 октября 2021 года, отмененное названным выше решением судьи Московского городского суда, которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, поскольку иное повлекло бы ухудшение положения лица, в отношении которого ранее было прекращено производство по делу об административном правонарушении, что недопустимо.

В настоящее время исключена возможность устранения допущенных судебной инстанцией ошибок путем возвращения дела на новое рассмотрение, поскольку установленный для данной категории дел частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности истек, возвращение дела на новое рассмотрение и возобновление производства по делу исключены.

В силу статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса по истечении данного срока вопрос об административной ответственности лица, производство по делу в отношении которого прекращено, обсуждаться не может, возобновление производства по делу и возвращение его на новое рассмотрение невозможны, так как это ухудшает положение данного лица.

Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса подлежит прекращению в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Второго кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

постановление заместителя начальника Управления административного производства Госинспекции по недвижимости N от 5 октября 2020 года, решение Зюзинского районного суда г. Москвы от 8 октября 2021 года, решение судьи Московского городского суда от 13 декабря 2022года, вынесенные в отношении ЖСК "Альфа" по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" отменить.

Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить.

Судья Второго кассационного

суда общей юрисдикции Г.И. Дороднов