Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2023 г. по делу N 8а-10443/2023[88а-12465/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Рыжкова С. В. на решение Красногорского городского суда Московской области от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Рыжкова С. В. к администрации городского округа Красногорск Московской области о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги, возложении обязанности заключить договор аренды земельного участка.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснения представителя Рыжкова С.В. - Кистанова С.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Рыжков С.В. обратился в суд с административным иском к администрации городского округа Красногорск Московской области (далее - администрация) о признании незаконным решения об отказе в предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов" и просил обязать администрацию устранить допущенные нарушения его прав, свобод и законных интересов и заключить с ним договор аренды земельного участка с кадастровым номером N на условиях, установленных действующим законодательством для случаев предоставления земельных участков собственникам строений, расположенных на таких земельных участках.

В обоснование административного иска Рыжков С.В. указал, что оспариваемым решением ему отказано в предоставлении земельного участка в аренду без торгов ввиду несоответствия предоставленной заявителем информации (расположения некапитального объекта на участке) и недопустимости предоставления земельного участка на испрашиваемом праве (нахождение участка у заявителя в аренде, а также некапитальность строения, самовольность его возведения и несоответствие размера испрашиваемого участка размеру строения).

Административный истец считает незаконным отказ в предоставлении в аренду без проведения торгов земельного участка, поскольку возведенный им объект недвижимости зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости, уведомления о начале строительства в администрацию подавались.

Решением Красногорского городского суда Московской области от 23 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 10 февраля 2023 года через Красногорский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 22 марта 2023 года, заявитель просит отменить указанные судебные акты, считая их необоснованными, незаконными, постановленными с нарушением норм материального и процессуального права.

В доводах жалобы указано на то, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам административного дела, так как при рассмотрении дела были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного и всестороннего рассмотрения административного дела. Обосновывая законность оспариваемого решения, суд указал, что оно основано на пункте 15 статьи 39.8 Земельного кодека Российской Федерации, который неприменим в настоящем деле. При рассмотрении дела не выяснялось, были ли при принятии решения об отказе в предоставлении государственной услуги соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения. Суд в своем решении допустил ошибку, полагая, что предоставление земельного участка должно осуществляться с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, которая в настоящем деле не подлежит применению, так как в деле рассматривается случай предоставления земельного участка собственнику строения и предоставление земельного участка должно осуществляться с учетом особенностей, установленных статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Также обращается внимание на то обстоятельство, что суды сделали ошибочные выводы об отсутствии совокупности условий, установленных пунктами 3 и 4 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, в то время как такая совокупность условий была соблюдена.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене обжалованных судебных актов судов первой и апелляционной инстанций не находит.

Согласно требованиям части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям, может выйти за пределы заявленных требований в предусмотренных названным кодексом случаях.

При проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объёме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (части 8, 11 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей в момент возникновения административного спора) основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества. В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования и прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации по общему правилу, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса, на праве оперативного управления.

Пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду гражданами, юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Порядок приобретения земельных участков, находящихся в государственной собственности, без проведения торгов определен в статье 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации. Процедура подачи и рассмотрения заявления о предоставлении такого участка регламентирована в статье 39.17 указанного кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения заявления уполномоченный орган вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, в решении должны быть указаны все основания отказа.

На основании статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается (пункт 19).

Подпунктом 3 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок двадцать лет в случае предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или земельного участка в границах населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается с победителем аукциона на условиях, указанных в извещении о проведении этого аукциона (пункт 11 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Такие основания предусмотрены, в частности, статьями 619, 620 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судом установлено и из материалов дела следует, что 20 сентября 2021 года по результатам торгов, проведенных в форме аукциона, между Рыжковым С.В. и администрацией заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 8990+/-33 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", вид разрешённого использования: ведение садоводства сроком на 20 лет с 20 сентября 2021 года по 20 сентября 2041 года.

Договор аренды заключен на основании протокола о результатах аукциона от 19 августа 2021 года N N и зарегистрирован в Едином государственном реестре недвижимости.

На указанном земельном участке расположен садовый дом площадью 53 кв.м с кадастровым номером N, принадлежащий Рыжкову С.В. на праве собственности, которое зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 7 октября 2021 года.

7 октября 2021 года Рыжков С.В. обратился к административному ответчику с заявлением о представлении государственной услуги - "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов", в заявлении одновременно просил расторгнуть прежний договор аренды.

Отказывая Рыжкову С.В. в предоставлении государственной услуги, административный ответчик указал на несоответствие информации, представленной заявителем, данным, полученным в результате межведомственного взаимодействия, и на недопустимость предоставления земельного участка на заявленном виде прав. Мотивом отказа в предоставлении государственной услуги послужило то, что установленный вид разрешённого использования земельного участка не соответствует его фактическому использованию, поскольку на земельном участке расположен объект, не обладающий признаками капитальности. Земельный участок предоставлен на основании договора аренды земельного участка, заключённого по результатам проведения торгов от 20 сентября 2021 года N 12-а, на нем возведено строение, уведомление о начале строительства на которое направлено не было, строение не является капитальным, площадь объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, несоразмерна площади испрашиваемого земельного участка, в адрес заявителя неоднократно направлялись уведомления о сносе объекта.

Разрешая административный спор, исходя из предмета и основания административного иска, определенных административным истцом, суд первой инстанции руководствовался статьями 3, 39.6, 39.8, 39.14, 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 621 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что основания для отказа в предоставлении государственной услуги имелись, поскольку спорный земельный участок не мог быть предоставлен административному истцу в аренду без торгов ввиду наличия прежнего договора аренды, заключенного по результатам торгов, и отсутствия совокупности условий, установленных пунктами 3 и 4 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, для заключения нового договора аренды без торгов.

При этом суд также учитывал, что площадь земельного участка с кадастровым номером N составляет 8990 +/- 33 кв.м, а площадь садового дома 53 кв.м, что составляет менее 10% от площади испрашиваемого земельного участка. Каких-либо доказательств, подтверждающих, что данная площадь является необходимой для эксплуатации садового дома, административным истцом при обращении за предоставлением государственной услуги представлено не было.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев дело по апелляционной жалобе Рыжкова С.В, с выводами городского суда согласился, отметив, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий администрации, нарушений порядка его принятия не установлено, основания для его принятия, в частности, невозможность предоставления земельного участка на заявленном виде прав, имелись, поскольку заключенный в 2021 году договор аренды того же земельного участка между администрацией и административным истцом не расторгнут, а решение вопроса о расторжении прежнего договора аренды при оказании государственной услуги о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов, или заключение одновременно еще одного договора аренды теми же лицами в отношении того же объекта действующим законодательством не предусмотрено.

С учетом изложенного, судом апелляционной инстанции сделано заключение, что нарушения прав административного истца оспариваемым решением не установлено. Исходя из апелляционной жалобы, желание административного истца заключить новый договор аренды того же земельного участка, но на иных условиях, по сути, обусловлено невозможностью изменить условия договора, заключенного по результатам проведения торгов.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с правильными по существу выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Действующим Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрены различные правовые способы и основания приобретения частными лицами прав на земельные участки, которые обусловлены особенностями образования земельных участков как объектов земельных и гражданских правоотношений, а также различиями в решаемых при этом задачах и установлен принцип обеспечения баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

При рассмотрении настоящего административного дела не оспаривалось, что испрашиваемый земельный участок приобретен административным истцом на торгах, проведенных в форме аукциона.

При этом предоставление земельного участка заявителю в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для ведения садоводства (пункт 1.3 договора аренды).

По условиям договора (пункт 4.3.2) арендатору предоставлено право возводить с соблюдением правил землепользования здания, строения сооружения в соответствии с целью, указанной в пункте 1.3 договора, его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов и иных правил и норм.

Такой объект на земельном участке с кадастровым номером N (садовый дом) административным истцом возведен.

Вместе с тем, суды правомерно исходили из того, что испрашиваемый земельный участок не мог быть предоставлен административному истцу в аренду без торгов ввиду наличия действующего договора аренды, заключенного по результатам проведенного аукциона.

В свою очередь, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается, то в соответствии с пунктом 19 статьи 39.16, подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган должен отказать в предоставлении участка, что и было сделано администрацией.

Кроме того, из ранее приведенных положений пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что исключительное право лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, на приобретение земельных участков под этими объектами, является производным от права собственности на расположенные на этих земельных участках здания и сооружения и направлено на реализацию закрепленного нормой подпункта 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Указанный принцип земельного законодательства, реализуемый, в том числе, при приватизации находящихся в публичной собственности земельных участков собственниками расположенных на них зданий и сооружений, подразумевает, что определение границ и площади соответствующего земельного участка должно производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на этом участке здания или сооружения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2020 года N 935-О).

Указав на отсутствие доказательств необходимости использования земельного участка площадью 8990 +/- 33 кв. кв.м для эксплуатации садового дома общей площадью 53 кв.м, возведенного на земельном участке, суды не допустили расширительного толкования положений статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, наделенных публичными полномочиями, и их должностных лиц необходимо установить несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Поскольку совокупность таких условий при рассмотрении административного дела не установлена, в удовлетворении административного иска обоснованно отказано.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на представленных доказательствах, проверенных и оценённых судами по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что нашло обстоятельное отражение в судебных актах, в которых приведены мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов судов, другие доказательства отвергнуты судами, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Доводы кассационной жалобы о том, что административным ответчиком не рассматривался вопрос о расторжении договора аренды земельного участка судебной коллегией во внимание не принимаются, поскольку такой вопрос мог быть разрешен в рамках гражданского судопроизводства, а не в рамках оспаривания отказа в предоставлении государственной услуги. Судебные акты приняты с учетом основания и предмета административного искового заявления.

Несогласие с толкованием судами норм законодательства применительно к установленным фактическим обстоятельствам дела не свидетельствует о наличии оснований для пересмотра обжалуемых судебных актов в порядке кассационного производства.

Положенные в основу кассационной жалобы доводы не опровергают выводов относительно обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций, и, соответственно, не влияют на законность принятых судебных актов.

По своей сути, доводы кассационной жалобы свидетельствуют не о допущенных судами нарушениях норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, а о несогласии ее автора с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на переоценку доказательств и выводов судов первой и апелляционной инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Красногорского городского суда Московской области от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Рыжкова С. В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи