Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 г. по делу N 8а-11608/2023[88а-13911/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества "Солнечная Слобода" на решение Боровского районного суда Калужской области от 19 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Духовой Маргариты Ивановны к администрации муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества "Солнечная Слобода" Сироткина В.Л, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Духовой М.С. Казанджан С.Х, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки от 7 июля 2021 года N 188 утвержден Проект планировки территории с проектом межевания территории товарищества собственников недвижимости садоводческого некоммерческого товарищества "Солнечная слобода" (далее ТСН СНТ "Солнечная слобода").

Духова М.И. 6 августа 2021 года обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанного постановления. В обоснование административного иска указывала, что по утвержденному административным ответчиком Проекту планировки и межевания территории принадлежащий административному истцу земельный участок, находящийся в границах территории садоводческого некоммерческого товарищества "Дружба-независимость-партнерство Солнечная слобода" (далее СНТ "ДНП Солнечная Слобода"), без ее согласия включен в границы ТСН СНТ "Солнечная Слобода", учредителем которого она не является. Полагала, что указанное противоречит частям 9, 10 статьи 23 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Также полагала, что указанное постановление противоречит требованиям частей 1, 1.1 статьи 45, части 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемый Проект планировки и межевания территории товарищества утвержден в отношении земельного участка, который такому товариществу не предоставлялся, органом местного самоуправления нарушены сроки утверждения указанного Проекта.

Решением Боровского районного суда Калужской области от 19 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2022 года, административный иск удовлетворен. Признано не действующим со дня его принятия постановление администрации муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки от 7 июля 2021 года N 188 "Об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная Слобода".

В кассационной жалобе, поданной 14 марта 2022 года, ТСН СНТ "Солнечная Слобода" просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование требований указывает, что судами при рассмотрении дела неправильно при установленных по делу фактических обстоятельствах были применены нормы действующего градостроительного законодательства, а именно положения пункта 5 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые, по мнению заявителя, в данном случае к указанным правоотношениям применению не подлежали. Кроме того, полагает, что нарушений прав и законных интересов административного истца при принятии оспариваемого постановления об утверждении Проекта планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная Слобода" не имелось, в связи с чем не имелось оснований у судов удовлетворять заявленные требования административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 6 июля 2018 года N 29-П Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации относит к процессуальным средствам правовой защиты предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим (статья 208) и устанавливает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может принять решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215).

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Как следует из материалов дела, Духова М.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 764 кв. м с видом разрешенного использования "для дачного строительства", расположенного по адресу: "адрес". Будучи собственником земельного участка (участок N), административный истец является членом СНТ "ДНП Солнечная слобода", зарегистрированного 1 декабря 2009 года.

ТСН СНТ "Солнечная слобода" зарегистрировано 29 декабря 2018 года, которому на праве собственности принадлежат земельные участки с видами разрешенного использования "для дачного строительства" и "земельные участки общего назначения" с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, площадью 110 380 кв. м, 24 665 кв. м, 2 417 кв. м, 2 418 кв. м, 2 418 кв. м, 884 кв. м, 580 кв. м, 598 кв. м, 898 кв. м, 1 264 кв. м, 2 417 кв. м, соответственно, которые расположены в деревне Бутовка Боровского района Калужской области

ТСН СНТ "Солнечная слобода" 20 марта 2021 года проведено внеочередное общее собрание членов товарищества, на котором согласован Проект планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная слобода", и принято решение о направлении его для утверждения.

ТСН СНТ "Солнечная слобода" 27 мая 2021 года в администрацию муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки направлен Проект планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная слобода".

Оспариваемым постановлением администрации муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки от 7 июля 2021 года N 188 утвержден Проект планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная Слобода". В сведениях о проектируемой территории указано, что общая площадь земельного участка, выделенного под ТСН СНТ "Солнечная слобода" составляет 618 798 кв. м, куда включен, в том числе, и земельный участок административного истца.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованным выводам, что административный истец, в отношении которого применен нормативный правовой акт, полагающий, что данным актом нарушаются его права, свободы и законные интересы, вправе инициировать административный иск о проверке его в порядке абстрактного нормоконтроля.

Разрешая заявленные требования, судебные инстанции исходили из того, что Проект планировки территории с проектом межевания территории ТСН СНТ "Солнечная слобода" обладает признаками нормативного правового акта, поскольку включает участки, находящиеся в собственности граждан, соответственно, он затрагивает интересы неопределенного круга лиц, распространяя свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (лиц, владеющих земельными участками на определенной территории), принят уполномоченным органом, но при этом без должного соблюдения процедуры принятия.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суды установили, что решение о подготовке Проекта планировки и межевания территории ТСН СНТ "Солнечная слобода" принято в отношении земельного участка общей площадью 618 798 кв. м, при этом указанный земельный участок такому товариществу для ведения садоводства или огородничества не предоставлялся.

Указанное свидетельствует о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку решение о подготовке Проекта планировки и межевания территории принято неуполномоченным лицом.

Вопреки доводам представителя ТСН СНТ "Солнечная слобода" факт нахождения в составе территории, в отношении которой утвержден Проект планировки и межевания, земельных участков, часть из которых принадлежит на праве собственности и аренды товариществу, не наделяет последнее полномочиями по самостоятельному принятию решения о подготовке документации по планировке территории в отношении всей проектируемой территории.

Кроме того, в границы планируемой территории включены земельные участи, принадлежащие лицам, не являющимся учредителями ТСН СНТ "Солнечная слобода".

Удовлетворяя заявленные Духовой М.А. требования об оспаривании нормативного правового акта, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, установив, что ТСН СНТ "Солнечная Слобода" земельный участок в той площади и конфигурации, на которые оно претендует, не предоставлялся, и орган местного самоуправления при утверждении спорного Проекта планировки и межевания территории должен был обеспечить проведение общественных обсуждений и публичных слушаний, исходил из того, что при подготовке оспариваемого постановления администрацией муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки не была соблюдена установленная законом процедура принятия нормативного правового акта, содержание предлагаемого проекта не было надлежащим образом проверено на соответствие предписаниям специального акта, имеющего большую юридическую силу - Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, а именно природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Поскольку законодательством о градостроительной деятельности и Градостроительным кодексом Российской Федерации, как частью этого законодательства, регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, постольку на него распространяются требования статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2). При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2-3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 указанного Кодекса).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1, 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1, 12.12 указанной статьи.

В соответствии с пунктом 5 части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества. В случаях, предусмотренных частью 1.1 данной статьи, подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счет их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 13.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливается, что проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с указанной статьей местного самоуправления муниципального района, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 46 данного Кодекса.

В пункте 2 части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, если они подготовлены в отношении территории в границах земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу для ведения садоводства или огородничества.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 данного Федерального закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно следующим требованиям: 1) находятся в собственности учредителей товарищества; 2) составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования.

При подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 указанного Федерального закона, в границы территории садоводства или огородничества запрещено включать земельные участки, принадлежащие лицам, не являющимся учредителями такого товарищества, за исключением случая, установленного частью 6 указанной статьи.

В статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы местного значения городского, сельского поселения. Как следует из содержания пункта 20 части 1, части 3 указанной статьи, вопрос утверждения подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории является вопросом местного значения городского поселения и не отнесен к вопросам местного значения сельского поселения. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В силу части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 указанной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В соответствии с абзацем вторым части 4 статьи 15 цитируемого Федерального закона органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Соглашением о передаче осуществления части полномочий от 28 декабря 2020 года N 70 муниципальным образованием муниципальный район "Боровский район" полномочия по утверждению подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории переданы муниципальному образованию сельское поселение деревня Совьяки на срок с 1 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.

С учетом изложенного в соответствии со статьей 8 Устава муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки в период действия указанного Соглашения орган местного самоуправления сельского поселения полномочен на утверждение документации по планировке территории.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств судебные инстанции, удовлетворяя требования административного истца, правомерно исходили из того, что поскольку оспариваемым постановлением в границы территории садоводства включены земельные участки, принадлежащие административному истцу, не являющемуся учредителем садоводческого товарищества, обязательным при подготовке оспариваемого постановления было проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, проведение которых администрацией муниципального образования сельского поселения деревня Совьяки обеспечено не было, то есть не была соблюдена установленная законом процедура принятия нормативного правового акта, а содержание предлагаемого проекта не было надлежащим образом проверено на соответствие предписаниям специального акта, имеющего большую юридическую силу, а именно Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Доводы кассационной жалобы ТСН СНТ "Солнечная Слобода" об обратном основаны на неверном толковании норм материального права и правильных выводов судов не опровергают.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, при рассмотрении дела не допущено.

По своей сути доводы кассационной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судебными инстанциями при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в оспариваемых судебных актах.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

При таких данных оспариваемые судебные акты сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены отсутствуют.

Предусмотренных статьей 310 оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Боровского районного суда Калужской области от 19 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу товарищества собственников недвижимости садоводческое некоммерческое товарищество "Солнечная Слобода" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 27 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи