Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 8а-6856/2023[88а-13686/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б.

рассмотрела кассационную жалобу Федоровой Н.Д. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 16 ноября 2022 года, которым отменено решение Приволжского районного суда Астраханской области от 19 сентября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Федоровой Н.Д. к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области об оспаривании отказа в переводе дома из садового в жилой.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Федорова Н.Д. обратилась в Приволжский районный суд Астраханской области с административным исковым заявлением, в котором просила: признать незаконным решение администрации муниципального образования "Приволжский район" (далее - администрация) об отказе в признании садового дома с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 92, 2 кв. м (далее - спорный дом) и садовый земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 658 кв. м (далее - спорный земельный участок), расположенные в садоводческом товариществе " "данные изъяты"" по адресу: "адрес", жилым домом.

В обоснование административного иска Федорова Н.Д. указала, что ей на праве собственности принадлежат спорный дом и спорный земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для садоводства, право собственности на которые зарегистрировано в установленном законом порядке. Садовый дом обладает всеми признаками жилого дома. 15 мая 2022 года административным истцом подано заявление в администрацию о признании указанного садового дома жилым с приложением необходимого пакета документов. Уведомлением от 1 июня 2022 года администрация отказала в удовлетворении заявления. Федорова Н.Д. полагает, что оспариваемый отказ административного ответчика нарушает ее права, свободы и законные интересы.

Решением Приволжского районного суда Астраханской области от 19 сентября 2022 года административный иск удовлетворен. Признано незаконным решение администрации от 1 июня 2022 года N о переводе садового дома в жилой. На администрацию возложена обязанность со дня вступления решения в законную силу рассмотреть заявление Федоровой Н.Д. о переводе спорного дома в жилой.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 16 ноября 2022 года решение Приволжского районного суда Астраханской области от 19 сентября 2022 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 7 февраля 2023 года, Федорова Н.Д. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 16 ноября 2022 года как принятого с нарушением норм материального права. Заявитель считает, что основным видом спорного земельного участка также можно указать "ведение садоводства", и размещение жилого дома на земельном участке с целевым назначением "садоводство" возможно. Указывает на то, что нормативные акты администрации не приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Определением судьи от 1 марта 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Судом установлено, что Федоровой Н.Д. на праве собственности принадлежат спорный дом и спорный земельный участок, расположенные вне населенного пункта.

13 мая 2022 года административный истец Федорова Н.Д. обратилась в администрацию с заявлением о переводе спорного дома в жилой.

1 июня 2022 года администрация в адрес Федоровой Н.Д. направила решение об отказе в признании садового дома жилым со ссылкой на подпункт "д" пункта 61 постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом" (далее - Положение).

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что отказ административного ответчика нарушает исключительное право административного истца на реализацию прав как гражданина, являющегося собственником земельного участка. Кроме того, в уведомлении об отказе от 23 апреля 2021 года отсутствует обоснование причины отказа, а имеется только ссылка на подпункт "д" пункта 61 Положения.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами не согласился, исходя из следующего.

Согласно статье 3 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ), содержащей основные понятия, используемые в Федеральном законе, садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей; садовый дом - здание сезонного использования, предназначенное для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их временным пребыванием в таком здании.

Строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства (часть 1 статьи 23.1 Закона N 217-ФЗ).

В соответствии с частью 2 приведенной статьи предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами. При этом параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23.1 Закона N 217-ФЗ предусмотрено, что садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.Согласно пункту 55 Положения садовый дом признается жилым домом и жилой дом - садовым домом на основании решения органа местного самоуправления муниципального образования, в границах которого расположен садовый дом или жилой дом.

Решение о признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом либо об отказе в признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом должно быть принято по результатам рассмотрения соответствующего заявления и иных документов, указанных в пункте 56 названного Положения, уполномоченным органом местного самоуправления не позднее чем через 45 календарных дней со дня подачи заявления (пункт 59 Положения).

Согласно подпункту "д" пункта 61 Положения решение об отказе в признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом принимается в частности, в случае размещения садового дома или жилого дома на земельном участке, виды разрешенного использования которого, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, не предусматривают такого размещения.

Из материалов дела следует, что спорный земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для садоводства, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 17 марта 2022 года.

Из ответа администрации от 5 апреля 2022 года N следует, что указанный земельный участок находится в территориальной зоне СХ2.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ)).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на определенные категории, в т. ч. земли сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ предусмотрено, что земли, указанные в пункте 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В частях 2, 3 статьи 37 ГрК РФ указано, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В пункте 2 статьи 85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. Согласно пункту 3 указанной статьи, градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Такой классификатор утвержден приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412 "Об утверждении классификаторов видов разрешенного использования земельных участков", согласно которому, земли с видом разрешенного использования для садоводства (код 1.5) предполагают осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

В соответствии с частью 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

Пунктом 2 статьи 260 ГК РФ определено, что на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника (пользователя) земельного участка по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции, размещения находящихся на таком земельном участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента, а конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда исходила из того, что земельный участок и садовый дом расположены в территориальной зоне СХ-2 - зона ведения садоводства, спорный дом размещен на земельном участке, виды разрешенного использования которого, установленные градостроительными регламентами, не предусматривают размещение жилого дома, что в соответствии с подпунктом "д" пункта 61 Положения является основанием для отказа в признании садового дома жилым домом.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что у администрации имелись законные основания для отказа в признании спорного дома жилым.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами суда апелляционной инстанции.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы суда апелляционной инстанции, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 16 ноября 2022 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 16 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Федоровой Н.Д. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 20 апреля 2023 года.

Председательствующий Э.К. Мальманова

Судьи О.П. Богатых

Ю.Б. Капункин