Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 04 апреля 2023 г. по делу N 66а-438/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Колпаковой А.В. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лунёвой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-61/2022 (УИД 01OS0000-01-2022-000060-15) по административному исковому заявлению Майкопской религиозной организации "Церковь Евангельских христиан-баптистов" об оспаривании в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение", утвержденных решением Совета народных депутатов муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" от 29 декабря 2012 г. N 26, по апелляционной жалобе Майкопской религиозной организации "Церковь Евангельских христиан-баптистов" на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 20 декабря 2022 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя Майкопской религиозной организации "Церковь Евангельских христиан-баптистов" Сухотепловой А.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Майкопская религиозная организация "Церковь Евангельских христиан-баптистов" (далее также - Организация) обратилась в Верховный суд Республики Адыгея с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просила признать не действующими Правила землепользования и застройки муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" (далее - Правила землепользования и застройки), утвержденные решением Совета народных депутатов муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" от 29 декабря 2012 г. N 26, в части установления зоны земель рекреационного назначения (ОТТР) для земельных участков с кадастровыми номерами N (соответственно и для образованного из них путем объединения - земельного участка с кадастровым номером 01:04:5511005:1461).

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 46634 кв. м, образованного в 2021 г. в результате объединения приобретенных Организацией по договорам купли-продажи от 11 июля 2011 г. земельных участков с кадастровыми номерами N.

Земельный участок с кадастровым номером N относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны и земли иного специального назначения; имеет вид разрешенного использования - для иного специального назначения.

Правилами землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N, а в дальнейшем и образованный из них земельный участок с кадастровым номером N отнесены к территориальной зоне земель рекреационного назначения (ОТТР).

Административный истец полагает, что указанная территориальная зона в отношении вышеуказанных земельных участков установлена без учета фактического землепользования и с нарушением Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий в Республике Адыгея, предусмотренного Законом Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений". Нарушения, допущенные административным ответчиком при принятии Правил землепользования и застройки, препятствуют административному истцу устранить несоответствие категории земель и вида разрешенного использования земельного участка (земельных участков), указанных в Едином государственном реестре недвижимости, с утвержденным на общем собрании Организации целевым назначением и фактическим использованием территории.

Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 20 декабря 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Майкопская религиозная организация "Церковь Евангельских христиан-баптистов" просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме, настаивая на доводах административного искового заявления о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении им прав и законных интересов административного истца.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителями Совета народных депутатов муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение", Совета народных депутатов муниципального образования "Майкопский район", администрации муниципального образования "Майкопский район", участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Как следует из положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), пункта 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления поселения принимает муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается, о чем дополнительно указано представителем административного истца в апелляционной жалобе.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), на которой отображаются границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из материалов административного дела следует, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 46634 кв. м, относящийся к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны и земли иного специального назначения, с видом разрешенного использования - для иного специального назначения, расположенный по адресу: местоположение установлено относительно ориентира - участок находится примерно в 7000 м по направлению на юг от ориентира - административного здания МО "Краснооктябрьское сельское поселение", расположенного по адресу: "адрес"

Земельный участок с кадастровым номером N образован в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N, приобретенных Организацией по договорам купли-продажи от 11 июля 2011 г, поставлен на кадастровый учет 14 мая 2021 г.

Правилами землепользования и застройки (в редакциях решений от 25 мая 2017 г. N 153-рс, от 26 октября 2017 г. N 3-рс, от 29 марта 2018 г. N 29-рс, от 28 июня 2018 г. N 45-рс, от 30 мая 2019 г. N 76-рс, от 25 июня 2019 г. N 82-рс, от 26 сентября 2019 г. N 90-рс, от 30 сентября 2020 г. N 125-рс) земельные участки с кадастровыми номерами N были отнесены к территориальной зоне ООРТ "Зона земель рекреационного назначения".

Решением совета народных депутатов муниципального образования "Майкопский район" от 26 августа 2021 г. N 144 внесены изменения в Правила землепользования и застройки путем принятия их в новой редакции, согласно которой земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне рекреационного назначения Р-3 (зона предназначена для размещения объектов санаторно-курортного, рекреационно-оздоровительного назначения, отдыха и туризма).

Правила землепользования и застройки в данной редакции административным истцом не оспариваются.

В соответствии с генеральным планом муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" (в редакциях решений Совета народных депутатов муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" от 29 декабря 2012 г. N 26, от 27 октября 2016 г. N 125-рс, решения Совета народных депутатов муниципального образования "Майкопский район" от 27 мая 2021 г. N 141-рс) с 2012 г. земельные участки с кадастровыми номерами N были отнесены к функциональной зоне земель особо охраняемых территорий и объектов рекреационного назначения.

В этой же функциональной зоне расположен вновь образованный земельный участок с кадастровым номером N.

Таким образом, установленное Правилами землепользования и застройки в отношении вышеуказанных земельных участков оспариваемое градостроительное зонирование явилось следствием отнесения генеральным планом муниципального образования "Краснооктябрьское сельское поселение" данных земельных участков к функциональной зоне земель особо охраняемых территорий и объектов рекреационного назначения и необходимости обеспечения соответствия Правил землепользования и застройки генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

В этой связи суд первой инстанции сделал правомерный вывод об отсутствии в рассматриваемом случае нарушений градостроительного законодательства.

Учитывая, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 2 части 1 статьи 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, то есть определять зонирование внутри установленной функциональной зоны, то доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям части 1 статьи 34 ГрК РФ, предусматривающей при подготовке правил учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования (подпункт 4), являются необоснованными.

Вопреки утверждению автора апелляционной жалобы материалы административного дела не содержат сведений об отнесении Правилами землепользования и застройки земельных участков с кадастровыми номерами N и образованного из них земельного участка с кадастровым номером N к особо охраняемым природным территориям, название территориальной зоны - ООРТ "Зона земель рекреационного назначения" само по себе об этом не свидетельствует, соответственно, доводы административного истца о нарушении административными ответчиками требований Закона Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" являются несостоятельными.

Кроме того, исходя из содержания вышеприведенных положений части 1 статьи 30 ГрК РФ, Правила землепользования и застройки не являются документом, которым осуществляется перевод земель одной категории в другую.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав административного истца на использование земельного участка в соответствии с определенным видом использования не являются основанием к отмене принятого судебного акта.

Установленное Правилами землепользования и застройки оспариваемое правовое регулирование, как верно указано судом первой инстанции, не исключает возможность использования земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. С учетом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого в части нормативного правового акта не действующим.

В целом доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении суда. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Адыгея от 20 декабря 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 18 апреля 2023 г.

Председательствующий

Судьи