Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12 апреля 2023 г. по делу N 8а-4247/2023[88а-6093/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей: Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционной суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года, по административному делу N 3а - 129/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, выслушав пояснения представителя Правительства Ленинградской области Яковлевой Н.Н, поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" адвоката Королева А.В, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Поповой Е.В. об отмене апелляционного определения, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

24 декабря 2020 года Правительством Ленинградской области принято постановление N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области", которое 26 декабря 2020 года опубликовано на официальном интернет - портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

В приложении к постановлению N 853 указаны изменения, внесённые в положение о территориальном планировании, приведена карта функциональных зон поселения.

Общество с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" обратилось в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором с учётом уточнений просило признать не действующим со дня его принятия указанное постановление в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, муниципальное образование "город Всеволожск", пересечение Дороги Жизни и ул.Приютинская, категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: размещение объектов торговли (магазинов и крытых рынков), к функциональной зоне Р3 (зона историко-культурной деятельности).

Административный истец, которому вышеуказанные земельные участки, образованные в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N, принадлежат на праве собственности, ссылается на нарушение своих прав оспариваемым правовым регулированием, поскольку оно препятствует использованию земельных участков в соответствии с возможными целями использования.

При этом истец указал, что до внесения соответствующих изменений в генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" земельный участок с кадастровым номером N был отнесён к функциональной зоне Д1 (зона многофункциональной общественно - деловой застройки), тогда как в соответствии с оспариваемым регулированием в отношении созданных земельных участков установлена функциональная зона историко - культурной деятельности.

Решением Ленинградского областного суда от 24 мая 2022 года в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционной суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года решение Ленинградского областного суда от 24 мая 2022 года отменено. Признано не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, муниципальное образование "город Всеволожск", пересечение Дороги Жизни и ул.Приютинская, категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: размещение объектов торговли (магазинов и крытых рынков), к функциональной зоне Р3 (зона историко - культурной деятельности).

На апелляционное определение Правительством Ленинградской области подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене и оставлении в силе решения суда первой инстанции, в связи с нарушениями норм материального и процессуального права. Указали, что Градостроительным кодексом РФ не установлен порядок определения границ функциональных зон, их виды и размеры. Положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

В возражениях на кассационную жалобу Общество с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" просит оставить апелляционное определение без изменения.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана муниципального образования, внесение в него изменений относится к вопросам местного значения муниципального образования, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учётом вступивших в законную силу решений Ленинградского областного суда по административному делу N 3а-253/2021 от 19 мая 2021 года, по административному делу N 3а-280/2021 от 6 августа 2021 года, которыми проверена процедура принятия данного нормативного правового акта, суды правомерно пришли к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно - прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Закон об объектах культурного наследия).

Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (абзац второй части 5 этой статьи).

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что объект культурного наследия федерального значения "Главный усадебный дом и парк, принадлежавший Оленину А. Н, у которого бывали А.С. Пушкин, И.А. Крылов, А.С. Грибоедов, М.И. Глинка, К.П. Брюллов и др." поставлен на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

Границы территории объекта культурного наследия утверждены решением Леноблисполкома от 20 декабря 1976 года N461 "Об утверждении охранных зон исторического памятника - усадьбы "Приютино" Всеволожского района" согласно приложению.

Данное приложение содержит описательную часть.

В разделе 1 "Границы усадьбы" указано, что южная, юго-восточная границы проходят вдоль железной дороги до пересечения с р.Лубьи.

Из учётной карточки памятника истории и культуры СССР от 5 марта 1990 года следует, что площадь Парка усадьбы А.Н. Оленина составляет 16 га.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 13 декабря 2016 года N63784-р объект культурного наследия зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации N4715206824410006, вид объекта культурного наследия: Ансамбль.

Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 11 марта 2019 года N01-03/19-160 "Об установлении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Главный усадебный дом и парк, принадлежавший Оленину А. Н, у которого бывали: А.С. Пушкин, И.А. Крылов, А.С. Грибоедов, М.И. Глинка, К.П. Брюллов и др." 1-ая пол. Х1Хв, по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, городское поселение г.Всеволожск, шоссе Дорога Жизни 5-й км, а также выявленных объектов культурного наследия, расположенных на его территории, и входящих в его состав" установлен предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения.

Общество с ограниченной ответственностью "СпецЛимТранс" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N N, которые образованы в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N.

Указанные земельные участки до внесения оспариваемых изменений в генеральный план были отнесены к функциональной зоне Д1 (зона многофункциональной общественно-деловой застройки).

Оспариваемыми изменениями данные земельные участки отнесены к функциональной зоне Р3 (зона историко-культурной деятельности).

Материалы по обоснованию изменений в генеральный план МК-09- 02/2018-ОП содержат текстовую часть и карты, в том числе карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

В материалах по обоснованию генерального плана в разделе 4 "Оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие территорий" указано, что в процессе работы над генеральным планом была проведена оценка территории, в результате чего были выявлены участки, благоприятные для размещения объектов, которые и определили характер функционального зонирования. Планируемые изменения вносятся, в том числе в части изменения функционального зонирования в целях оптимального и рационального использования территории (пункт 4.1)..

Из материалов по обоснованию генерального плана (раздел 3.4, пункт 3.4.1 "Территории и объекты культурного наследия") следует, что в настоящее время на территории муниципального образования "Город Всеволожск" в соответствии с данными департамента государственной охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия Ленинградской области находятся под охраной объекты культурного наследия: федерального значения, регионального значения и выявленные объекты, категория охраны которых подлежит уточнению. В таблицах 3.4.1.1 - 3.4.1.3, приведены списки памятников по данным, размещённым на официальном сайте комитета по культуре Ленинградской области на 10 сентября 2019 года.

Из Таблицы 3.4.1.1 - Перечень объектов культурного наследия федерального значения, зарегистрированных на территории МО "Город Всеволожск" усматривается (строка N3), что в такой Перечень включён вышеупомянутый объект.

В разделе 3.4.2 материалов по обоснованию генерального плана "Сохранение объектов культурного наследия" указано, что в целях обеспечения охраны объектов культурного наследия учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территориях, прилегающих к ним в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В пункте 5 "Культура, история, рекреация" раздела 4.1.1. "Обоснование планируемых изменений" материалов по обоснованию генерального плана указано: восточнее лесного массива располагается знаменитый литературно-художественный музей-усадьба Приютино, мемориал "Цветок Жизни" и весь комплекс достопримечательного места Дорога Жизни, а западнее - территория бывших пороховых складов и боеприпасов времен конца XIX - начала XX века, которая не раз уже рассматривалась для создания военно-исторического парка с возможным развитием площадки Санкт-Петербургского артиллерийского музея. Все эти разрозненные объекты, переживающие в настоящее время не лучшие времена, могли бы быть объединены в единый комплекс парков, памятников и спортивнорекреационных зон вокруг основного якорного объекта и получили бы совсем иное звучание.

На картах функциональных зон, земельный участок с кадастровым номером N отнесён к функциональной зоне Р3.

Отменяя решение суда первой инстанции, и приходя к выводу об удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что принадлежащий истцу земельный участок включён в границы объекта культурного наследия "Усадьба Приютино", площадью 32 гектара. Вместе с тем, из учётной карточки территории объекта культурного наследия "Усадьба Приютино" следует, что наименование памятника Усадьба А.Н. Оленина Приютино. Парк; площадь объекта составляет 16 га.

Судом указано на то, что отсутствует решение уполномоченного органа, принятого в установленном законом порядке, об изменении границ территории объекта культурного наследия с 16 га до 32 га, при этом отсутствует утверждённый в установленном порядке проект зон охраны объекта культурного наследия, в связи с чем, усматривается произвольность установления в оспариваемом генеральном плане зоны историко - культурной деятельности в отношении земельных участков административного истца.

Между тем судом апелляционной инстанции, не учтено следующее.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 8 статьи 213 КАС РФ). Между тем судом оставлено без внимания, что пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Разрешая заявленные требования, судом апелляционной инстанции не было учтено, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны Р3 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Таким образом, установление функциональной зоны Р3 имеет общий планируемый характер, направлено на создание единого рекреационного пространства. Функциональная зона не определяет границы размещения объекта культурного наследия и охранных зон, правовой режим земельных участков в границах функциональных зон.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом апелляционной инстанции не указаны основания того, что оспариваемым положением нарушены права собственника.

Нахождение земельного участка в частной собственности также не являлось препятствием для установления функциональной зоны Р3, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года нельзя признать законным, так как оно принято с нарушением норм материального права, повлекшим принятие неправильного судебного акта, что является в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для его отмены в кассационном порядке с направление дела на новое апелляционное рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить дело в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционной суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года, по административному делу N 3а - 129/2022 - отменить.

Дело направить на новое рассмотрение во Второй апелляционный суд общей юрисдикции.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи