Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 03 мая 2023 г. по делу N 8а-7187/2023[88а-10054/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 13 марта 2023 года кассационную жалобу Кировской городской Думы шестого созыва на решение Кировского областного суда от 1 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года по административному делу N 3а-62/2022 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства к Кировской городской Думе о признании недействующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав в её поддержку посредством видеоконференц-связи объяснения представителя Кировской городской Думы шестого созыва - Куданцева Н.Ю, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Кировской городской Думы шестого созыва от 18 декабря 2020 года N 41/4 утвержден генеральный план городского округа муниципального образования "Город Киров".

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - административный истец, Рослесхоз) обратилось в суд с административным иском к Кировской городской Думе о признании недействующим указанного решения в части включения в границы населенных пунктов участков, расположенных на землях лесного фонда в:

- городе Кирове - в квартале 3 в выделах 82, 83, 85, 21, 69, 68, 67, 10, 11, 9, 1, 2, 110, 109, 90, 39-52, 88, 89, 111, 4, в квартале 67 в выделах 1-10, в квартале 6 в выделах 1, 2, 6, 7, 20, в квартале 5 в выделах 1-4, 6, 79, 90, 93, в квартале 4 в выделах 27-30, 56-58, 60, 88, 112, 113, 114 Лянгасовского участкового лесничества; в квартале 77 в выделах 34, 2, 4-8, в квартале 76 в выделах 9, 11-13, 5, 6, 38-40, 3, в квартале 75 в выделах 18, 19, 11, 36, 32, в квартале 74 в выделах 25, 16, в квартале 65 в выделах 14, 19-26, в квартале 64 в выделах 6, 7, 9-20, 48, 40-44, 62-70, 93, 37, 23, 96, 58, 101, 102, 104, 97, 89, 51, 52, 54, 55, 100, 85-89, 82, 83, в квартале 60 в выделе 5 Бахтинского сельского участкового лесничества; в квартале 97 в выделах 19, 21, 25, в квартале 116 в выделах 1-4, 6, 7, 22-26, в квартале 62 в выделах 5, 6, 27, 51, 55, 58, 60, 63, 64, в квартале 60 в выделах 66, 72, 73, 75, 76, 93-98, 33, 32, в квартале 96 в выделе 24, в квартале 59 в выделах 2, 23, 30, 33, 34, 35, в квартале 92 в выделах 2, 16, 18, 20, в квартале 10 в выделах 3-5, 7, 17, 20, 27, 32, 36, 37, в квартале 14 в выделах 5, 9-12, 15, 20, 22, 25, 27, 28, 39, в квартале 20 в выделах 1, 4, 6, 7, 17, 21, в квартале 117 в выделе 1, в квартале 118 в выделах 29, 14, 2, в квартале 25 в выделах 24, 13, 18, в квартале 29 в выделах 9, 14, в квартале 32 в выделах 3, 13, 17, 19, 21, 22, 25, 27, 45, 56, 57, в квартале 33 в выделах 17, 19, 21, в квартале 35 в выделах 24, 25, 26, 29, в квартале 112 в выделах 23, 18, в квартале 44 в выделах 1, 2, 7, 9 Бобинского участкового лесничества; в квартале 47 в выделах 4, 7-16, в квартале 48 в выделах 1-5, 28, Рубежницкого сельского участкового лесничества Паркового лесничества Кировской области;

- Киров-Победилово - в квартале 75 в выделах 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17 Лянгасовского участкового лесничества Паркового лесничества Кировской области. Общая площадь пересечений составляет 198, 1239 га.

В обоснование административного иска административным истцом указано, что при принятии оспариваемого решения, согласование проекта документа территориального планирования муниципального образования "Город Киров" в части включения в границы населенных пунктов вышеуказанных лесных участков из состава земель лесного фонда с агентством не обеспечено, что является существенным нарушением порядка подготовки документа территориального планирования. В связи с чем, считает нормативный правовой акт не соответствующий требованиям Земельного, Лесного, Градостроительного кодексов Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 года N 460.

Решением Кировского областного суда от 1 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года, административный иск Рослесхоза удовлетворен: признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу генеральный план городского округа муниципального образования "Город Киров" Кировской области, утвержденный решением Кировской городской Думы шестого созыва от 18 декабря 2020 года N 41/4, в части включения в границы населенных пунктов участков, расположенных на землях лесного фонда: город Киров - в квартале 3 в выделах 82, 83, 85, 21, 69, 68, 67, 10, 11, 9, 1, 2, 110, 109, 90, 39-52, 88, 89, 111, 4, в квартале 67 в выделах 1-10, в квартале 6 в выделах 1, 2, 6, 7, 20, в квартале 5 в выделах 1-4, 6, 79, 90, 93, в квартале 4 в выделах 27-30, 56-58, 60, 88, 112, 113, 114 Лянгасовского участкового лесничества; в квартале 77 в выделах 34, 2, 4-8, в квартале 76 в выделах 9, 11-13, 5, 6, 38-40, 3, в квартале 75 в выделах 18, 19, 11, 36, 32, в квартале 74 в выделах 25, 16, в квартале 65 в выделах 14, 19-26, в квартале 64 в выделах 6, 7, 9-20, 48, 40-44, 62-70, 93, 37, 23, 96, 58, 101, 102, 104, 97, 89, 51, 52, 54, 55, 100, 85-89, 82, 83, в квартале 60 в выделе 5 Бахтинского сельского участкового лесничества; в квартале 97 в выделах 19, 21, 25, в квартале 116 в выделах 1-4, 6, 7, 22-26, в квартале 62 в выделах 5, 6, 27, 51, 55, 58, 60, 63, 64, в квартале 60 в выделах 66, 72, 73, 75, 76, 93-98, 33, 32, в квартале 96 в выделе 24, в квартале 59 в выделах 2, 23, 30, 33, 34, 35, в квартале 92 в выделах 2, 16, 18, 20, в квартале 10 в выделах 3-5, 7, 17, 20, 27, 32, 36, 37, в квартале 14 в выделах 5, 9-12, 15, 20, 22, 25, 27, 28, 39, в квартале 20 в выделах 1, 4, 6, 7, 17, 21, в квартале 117 в выделе 1, в квартале 118 в выделах 29, 14, 2, в квартале 25 в выделах 24, 13, 18, в квартале 29 в выделах 9, 14, в квартале 32 в выделах 3, 13, 17, 19, 21,

22, 25, 27, 45, 56, 57, в квартале 33 в выделах 17, 19, 21, в квартале 35 в выделах 24, 25, 26, 29, в квартале 112 в выделах 23, 18, в квартале 44 в выделах 1, 2, 7, 9 Бобинского участкового лесничества; в квартале 47 в выделах 4, 7-16, в квартале 48 в выделах 1-5, 28, Рубежницкого сельского участкового лесничества Паркового лесничества Кировской области; Киров-Победилово - в квартале 75 в выделах 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17 Лянгасовского участкового лесничества Паркового лесничества Кировской области.

В кассационной жалобе административный ответчик ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального и процессуального права.

В качестве доводов кассационной жалобы заявитель указывает на то, что вопреки выводам суда при принятии генерального плана в полном объеме соблюдена процедура его принятия.

Административный ответчик в жалобе обращает внимание на то, что генеральный план составлялся на основании сведений из Единого государственного реестра недвижимости, содержащего информацию о земельных участках, которые относятся к землям лесного фонда, но имеющим категорию, в том числе, земли населенных пунктом, и предоставленных физическим лицам до 8 августа 2008 года.

В судебном заседании представитель Кировской городской Думы шестого созыва - Куданцева Н.Ю. доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал в полном объеме.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство лесного хозяйства Кировской области указывает на отсутствие оснований для её удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующего в деле лица, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных актов не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Изложенный в решении суда первой инстанции вывод о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции основан на правильном применении норм материального права, подтвержден имеющимися в деле доказательствами и не оспаривается участниками дела.

Вместе с тем, разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, пришёл к выводу о том, что несоблюдение установленной процедуры согласования в собственником земель лесного фонда - Российской Федерации в лице Рослехоза перевода лесных земель в земли населенных пунктов при установлении границ населенного пункта влечет признание недействующим в части оспариваемого нормативного правового акта.

Судебная коллегия находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Как следует из свидетельств о государственной регистрации права от 2 марта 2016 года, 15 июня 2016 года в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесены записи о праве собственности Российской Федерации на лесные участки Паркового лесничества, Лянгасовского участкового лесничества, Бахтинского сельского участкового лесничества, Юрьянского района, Паркового лесничества, Медянского участкового лесничества, Мурыгинского сельского участкового лесничества, Слободского района, Паркового лесничества, Бобинского участкового лесничества, Ленинского участкового лесничества, Рубежницкого сельского участкового лесничества, Слободского участкового лесничества, Совьинского участкового лесничества, Кирово-Чепецкого района, Паркового лесничества, Новобыстрицкого участкового лесничества, Пасеговского участкового лесничества, Раменского участкового лесничества, Просницкого участкового лесничества, Чепецкого участкового лесничества с кадастровым номерами N и N, соответственно, общей площадью 1 059 662 015 кв.м, категория земель - земли лесного фонда, включающие в себя в том числе спорные участки лесного фонда.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, по результатам выполненного федеральным государственным бюджетным учреждением "Рослесинфорг" картографического совмещения материалов лесоустройства с границей муниципального образования "Город Киров" составлено заключение о пересечении границ земель лесного фонда с границами муниципального образования "Город Киров", согласно которому части спорных участков лесного фонда согласно оспариваемому Генеральному плану муниципального образования "Город Киров" вошли в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "город Киров".

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются также генеральные планы поселений.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения отнесено помимо прочего утверждение генеральных планов поселения.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с положениями части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, городского округа и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Таким образом, нормы части 8 статьи 24, пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации обусловливают необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом.

Пунктом 2.1. Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка согласования согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 (далее Порядок, в редакции, действовавшей на момент проведения процедуры согласования генерального плана), установлено, что орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Кодекса для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа.

Из пунктов 2.5-2.9 Порядка следует, что Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования.

Из содержания Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 (далее - Положение о Рослесхозе), следует, что таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Рослесхоз, осуществляющий функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1).

Рослесхоз осуществляет в порядке и пределах, которые определены законодательством Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 данного Положения сфере деятельности (пункт 5.2 Положения о Рослесхозе).

Согласно пункту 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" названный орган согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда, установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков земель лесного фонда.

Пунктом 5.4.2 названного Положения предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пунктом 5.4.3 Положения предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Как верно отмечено судебными инстанциями, сводным заключением от 31 июля 2020 года Минэкономразвития России отказало администрации города Кирова в согласовании проекта генерального плана, в котором, в числе прочего, указано на замечания Рослесхоза относительно увеличения площади населенного пункта за счет земель лесного фонда.

Также судебными инстанциями обоснованно указано на нарушения, допущенные согласительной комиссией по урегулированию возникших в ходе разработки генерального плана разногласий, которой проект генерального плана был согласован без учёта замечаний по проекту генерального плана со стороны Рослесхоза.

В связи с этим являются правильными выводы судов обеих инстанций о нарушении, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры согласования проекта генерального плана в части включения лесных участков в границы населенных пунктов поселений, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую.

Таким образом, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают правильного применения судами обеих инстанций норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Кировского областного суда от 1 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Кировской городской Думы шестого созыва - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 5 мая 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: