Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 мая 2023 г. по делу N 8а-5107/2023[88а-11968/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Иванова А.Е и Сергеева С.С.

Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Сочи на решение Хостинского районного суда города Сочи от 2 сентября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Каменевой Т.А. к администрации города Сочи о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, судебная коллегия

установила:

Каменева Т.А. обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просила признать постановление администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи от 13 мая 2022 года N1331 "Об отмене разрешения на строительство N от 22 июля 2019 года, выданного обществу с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "СТРОЙ-ТЭК" (далее - ООО "СЗ "СТРОЙ-ТЭК) незаконным, обязать администрацию муниципального образования город-курорт Сочи (далее - администрация) восстановить нарушенные права и законные интересы Каменевой Т.А. путем отмены оспариваемого постановления, выданного ООО "СЗ "СТРОЙ-ТЭК" с восстановлением сроков на ведение строительных работ, истекших в период разрешения на строительство и до момента отмены оспариваемого постановления.

Решением Центрального районного суда города Сочи Краснодарского края от 2 сентября 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2022 года решение от 2 сентября 2022 года отменено в части, принято по делу в данной части новое решение, которым возложена обязанность на администрацию восстановить нарушенные права и законные интересы Каменевой Т.А. путем отмены постановления администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края от 13 мая 2022 года N1331 "Об отмене разрешения на строительство N от 22 июля 2019 года, выданного ООО "СЗ "СТРОЙ-ТЭК" с восстановлением сроков на ведение строительных работ, истекших в период разрешения на строительство и до момента отмены постановления администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края от 13 мая 2022 года N. В остальной части решение от 2 сентября 2022 года оставить без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 30 января 2023 года, представитель администрации просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении исковых требований. Судами допущены нарушения норм материального и процессуального права, неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением судьи от 10 февраля 2023 года кассационная жалоба с делом принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

11 мая 2023 года стороны в судебное заседание не явились, никаких заявлений и ходатайств, процессуального характера не поступило.

Исходя из положений ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) граждане могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 2 ст. 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанций не были допущены нарушения, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Каменева Т.А. на основании договора купли-продажи от 30 июня 2022 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, вид разрешённого использования "жилой дом, состоящий из нескольких блоков (сблокированный жилой дом), категория земель - земли населённых пунктов, по адресу: "адрес"

Ранее администрацией города Сочи 22 июля 2019 года ООО "СЗ "СТРОЙ-ТЭК" выдано разрешение на строительство N, в отношении объекта капитального строительства "Застройка с блокированными жилыми домами" на вышеуказанном земельном участке.

Постановлением исполняющего обязанности главы города Сочи Свириденко А.П. от 13 мая 2022 года N вышеуказанное разрешение на строительство отменено.

Судом первой инстанции установлено, что став собственником земельного участка, Каменева Т.А. стала правопреемником предыдущего собственника, в соответствии с ч. 21.5 ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ и в настоящее время обладает всеми правами и обязанностями, связанными с использованием земельного участка, в том числе результатами ведения строительных работ, правами по выданным разрешительным документам, в соответствии с градостроительным планом земельного участка.

Реализуя право отмены ранее принятых правовых актов и выданных разрешений на строительство в порядке ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правовых актов и указать, в чем заключаются их несоответствие закону.

В п. 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), содержится вывод о том, что в случае отмены органом местного самоуправления в порядке самоконтроля принятого им ранее решения по вопросу строительства суды должны проверить его правомерность исходя из действовавших на момент вынесения такого решения нормативно-правовых актов.

Исчерпывающий перечень оснований прекращения разрешения на строительство приведен в п. 21.1 статьи 51 ГрК РФ.

К таким основаниям отнесены: 1) принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказ от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Из содержания обжалуемого постановления судом первой инстанции установлено, что разрешение на строительство отменено в связи с представлением прокуратуры города Сочи от 11 мая 2022 года N, а также на основании ч. 1 ст. 48 Закона N131-ФЗ, что не относится к перечню оснований для отмены разрешения на строительство, предусмотренным п. 21.1 ст. 51 ГрК РФ.

Оспариваемое постановление не содержит обоснования его вынесения, имеется лишь ссылка на представление прокуратуры от 11 мая 2022 года, что само по себе не может являться надлежащим обоснованием принятого решения.

Из содержания представления прокуратуры следует, что земельный участок распложен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в зоне Ж-1, согласно Правилам землепользования и застройки города Сочи, утвержденным решением Городского собрания Сочи N202 от 29 декабря 2009 года (далее - ПЗЗ), а также в зоне земель сельскохозяйственного назначения, согласно Генеральному плану города Сочи, утвержденному решением Городского собрания Сочи N89 от 14 июля 2009 года.

В связи с этим, территориальная зона земельного участка, установленная ПЗЗ, не соответствует функциональной зоне Генерального плана города Сочи, что является нарушением ч. 3 ст. 9, ч. 9 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ.

ГрК РФ, предусматривает в качестве различных форм осуществления градостроительной деятельности территориальное планирование и градостроительное зонирование.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы городских округов, в которых определены границы, назначение функциональных зон, и содержится карта и параметры функциональных зон (п. 5 ст. 1, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 3 и 4 ст. 23 ГрК РФ).

Документом территориального зонирования являются правила землепользования и застройки, в которых устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земель и земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (п. 8 и 9 ст. 1, ч. 1 ст. 36 ГрК РФ, п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 85 ЗК РФ).

Согласно п. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в генеральном плане функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Из вышеперечисленных норм судом апелляционной инстанции установлено, что основу правового режима земельных участков составляют градостроительные регламенты территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки.

Функциональные зоны в генеральных планах не определяют правовой режим земель и не могут его изменять, а предназначены для планирования развития территорий в таких зонах.

Решением Городского собрания Сочи N 89 утвержден Генеральный план города Сочи, который разрабатывался по заказу Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК "Олимпстрой") в рамках подготовки к Олимпийским и Паралимпийским зимним играм 2014 года, в связи с чем, имел основной задачей реализацию комплекса мероприятий по подготовке и проведению зимней Олимпиады - 2014.

Генеральный план города Сочи 2009 года называет в качестве функциональных зон: жилые зоны, общественно-деловые зоны, курортно-рекреационные зоны и зоны специального назначения, сельскохозяйственного назначения (пункты положения о территориальном планировании Генерального плана), то есть генеральный план определяет перспективное развитие города в части его обеспечения жизнеспособности городской среды, это документ, определяющий планируемое развитие города.

ПЗЗ города Сочи непосредственно определяют правовой режим земель на территории города Сочи. ПЗЗ города Сочи разрабатывались с учетом режима земель на территории города Сочи, а также с учетом установленного статьей 34 ГрК РФ принципа соотношения, как планируемого развития, так и существующего землепользования.

ПЗЗ города Сочи не могут являться точной копией Генерального плана. Согласно ч. 1 ст. 34 ГрК РФ ПЗЗ должны сочетать (учитывать) планируемое развитие территорий, определённых генеральным планом города и фактическое (сложившееся) использование территорий.

При подготовке ПЗЗ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пп. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ), однако в ГрК РФ не установлено норм, требующих точное совпадения (копирования) границ функциональных зон с территориальными зонами.

Генеральные планы городов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет согласно ст. 9 ГрК РФ.

Данной нормой закона предусмотрено, что Генеральный план не устанавливает правовой режим земельных участков.

В силу положений статей 23, 24 ГрК РФ документами территориального планирования определяется назначение территории, исходя из совокупности социальных, экономических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, согласно ч. 1 ст. 9 ГрК РФ.

Генеральный план определяет планируемое развитие территорий, в то время как ПЗЗ учитывают фактическое использование территорий на текущий момент. Таким образом, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская изменения назначения территории.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции установлено, что несоответствие территориальной зоны земельного участка административного истца, установленной ПЗЗ, функциональной зоне, установленной Генеральным планом города Сочи, является следствием вышеуказанного нормативно-правового регулирования.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требований Каменевой Т.А, суд первой инстанции обоснованно указал, что суду не были представлены доказательства в обоснование недопустимости разрешенного вида использования земельного участка административного истца в целях возведения на нём объекта, указанного в разрешении на строительство, а также тот факт, что основания для отказа в выдаче разрешения на строительство как несоответствие ПЗЗ Генеральному плану в действующем законодательстве отсутствует, как отсутствует и обязанность по установлению такого соответствия в процессе рассмотрения представленной застройщиком документации для получения разрешения на строительство, в связи с чем сделал вывод о том, что несоответствие территориальной зоны по ПЗЗ города Сочи и функциональной зоны по Генеральному плану города Сочи не является предусмотренным законом основанием для отказа в выдачи разрешения на строительство, а, следовательно, и основанием для отмены уже выданного разрешения.

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами, полагая, что при рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушения принципов законности и справедливости.

Судом соблюдены положения, предусмотренные законодательством об административном судопроизводстве, в соответствии обстоятельствами административного дела точно и правильно применены законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Однако, суд апелляционной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции в части принятия решения о возложении обязанности на администрацию восстановить нарушенные права и законные интересы Каменевой Т.А. путем продления срока разрешения на строительство N от 22 июля 2019 года, выданного ООО "СЗ "СТРОЙ-ТЭК" на период с 13 мая 2022 года до дня вступления настоящего решения в законную силу.

В соответствии с п. 26 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, часть 2 ст. 201 АПК РФ).

Суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации). Принимая решение о возложении обязанности принять решение по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий.

В целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, возлагая обязанность на ответчика отменить оспариваемое постановление, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что необходимо обязать его восстановить срок на ведение строительных работ, истекших в период разрешения на строительство и до момента отмены постановления администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края от 13 мая 2022 года N1331.

Судебная коллегия кассационного суда считает, что оснований не соглашаться с данным выводом суда апелляционной инстанции не имеется, так как вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Также судами дана соответствующая оценка доводам административного ответчика о несоответствии проектной документации требованиям законодательства.

Так, проектная документация, послужившей основанием для выдачи разрешения на строительство от 22.07.2019 года N, представленная в материалы дела на электронном носителе (л.д. 68) и разрешение на строительство были предметом судебного исследования и при рассмотрении гражданского дела N 88-21959/2021, где определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции по делу N 88-21959/2021, были отменены судебные акты нижестоящих судов по отмене разрешения на строительство и дело направлено на новое рассмотрение. При новом рассмотрении производство по делу было прекращено, в связи с отказом прокуратуры от иска.

Вместе с тем, на основании новых замечаний к этой же проектной документации администрация города Сочи отменяет разрешение на строительство от 22.07.2019 года N в рамках самоконтроля по представлению прокуратуры.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2023 года N 18-КАД22-57-К4 орган местного самоуправления не вправе произвольно отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданский прав и обязанностей. Отменяющий акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на строительство установлен статьей 51 Градостроительного Кодекса РФ и является исчерпывающим.

Основания для отказа как несоответствие Правил землепользования и застройки генеральному плану отсутствует, как и обязанность по установлению такого соответствия в процессе рассмотрения представленной застройщиком документации для получения разрешения на строительство.

Данная правовая позиция поддержана Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.08.2020 года N 18-КАД20-10-К4.

Согласно ч. 3 ст. 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Доводы жалобы не свидетельствуют о существенных нарушениях норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, выражают несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по фактическим обстоятельствам настоящего спора, направлены на переоценку установленных обстоятельств, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Иные доводы кассационной жалобы получили соответствующую оценку судами первой и апелляционной инстанции, с чем соглашается судебная коллегия кассационного суда.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными в точном соответствии с нормами материального права, регулирующего возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь, статьями 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный статьи 318 КАС РФ.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 15 мая 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Иванов А.Е.

Сергеев С.С.