Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2023 г. по делу N 66а-558/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Колпаковой А.В. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лунёвой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-64/2022 (УИД 91OS0000-01-2022-000371-33) по административному исковому заявлению Цховребовой Алины Вячеславовны об оспаривании нормативных правовых актов в части, возложении обязанности совершить определенные действия

по апелляционной жалобе представителя Цховребовой Алины Вячеславовны - Перекрестной Ольги Олеговны на решение Верховного Суда Республики Крым от 19 января 2023 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Цховребова А.В. обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просила:

- признать незаконными решение Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 июля 2019 г. N 16 (в редакции решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 6 октября 2022 г. N 21) "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее - Правила землепользования и застройки) и решение Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 г. N 3 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее - Генеральный план) в части отнесения к зоне зеленых насаждений ТЗ-15-1-248 земельного участка с кадастровым N площадью 1100 кв. м, расположенного по адресу: "адрес";

- обязать административного ответчика внести изменения в утвержденные решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 июля 2019 г. N 16 (с учетом решения Ялтинского городского совета Республики Крым N 21 от 6 октября 2022 г.) Правила землепользования и застройки и утвержденный решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 г. N 3 Генеральный план, а именно: обязать отнести земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1100 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", к территориальной зоне, пребывание в котором испрашиваемого объекта позволит Цховребовой А.В. завершить оформление прав, предоставленных ей решением от 27 августа 2013 г. N 3 Гурзуфским поселковым советом г. Ялта.

В обоснование заявленных требований указано, что 27 августа 2013 г. решением Гурзуфского поселкового совета города Ялта Автономной Республики Крым N 3 Цховребовой А.В. предоставлено разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность из земель коммунальной собственности на землях Гурзуфского поселкового совета ориентировочной площадью 0, 11 га для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных подстроек и сооружений (приусадебный участок) по адресу: "адрес".

16 января 2017 г. Цховребова А.В. обратилась в Администрацию города Ялта Республики Крым с заявлением о предоставлении ей в собственность вышеуказанного земельного участка в порядке завершения оформления прав. Постановлением Администрации города Ялта Республики Крым от 18 июля 2022 года N 2859-п административному истцу отказано в предоставлении в собственность испрашиваемого земельного участка, поскольку он расположен в границах зоны зеленых насаждений ТЗ-15-1-248, в которой градостроительным регламентом не предусмотрен вид разрешенного использования "для индивидуального жилого строительства" (код 2.1).

По мнению Цховребовой А.В, при подготовке Генерального плана не было учтено вышеуказанное решение от 27 августа 2013 г. N 3 Гурзуфского поселкового совета города Ялта Автономной Республики Крым, а также безосновательно не были исследованы и учтены в рамках общественных обсуждений доводы административного истца о наличии у нее законных притязаний в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

В этой связи Правила землепользования и застройки и Генеральный план нарушают права административного истца, поскольку лишают ее возможности приобретения права собственности на земельный участок и осуществление индивидуального жилищного строительства на нем.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 19 января 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Цховребовой А.В. - Перекрестная О.О. просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме, настаивая на доводах административного искового заявления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Крым от 05 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование город Ялта наделен статусом городского округа - городской округ Ялта.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции сделал верный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов в пределах полномочий Ялтинского городского совета Республики Крым с соблюдением требований законодательства к порядку принятия нормативных правовых актов и их опубликованию, обоснованно не усмотрел несоответствия оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Поскольку публичные слушания (общественные обсуждения), по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта генерального плана городского округа, то их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными. По этой причине судом обоснованно отклонен довод административного истца о том, что по результатам общественных обсуждений не были учтены ее замечания по проекту Генерального плана, так как данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении нормативных требований к процедуре проведения общественных обсуждений и не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N, в отношении которого административным истцом заявлены административные исковые требования, поставлен на кадастровый учет 26 февраля 2016 г, категория земель и вид разрешенного использования - не установлены; правообладателем земельного участка является муниципальное образование городской округ Ялта Республики Крым.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны зеленых насаждений общего пользования.

Судебная коллегия находит правильным вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части, поскольку установленное данным документом территориального планирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональное назначение территории соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не является произвольным.

Так, согласно Генеральному плану курортного района Большая Ялта, утвержденному постановлением Совета министров Автономной Республики Крым от 15 июня 1993 г. N 136, территория, в пределах которой в дальнейшем был сформирован указанный земельный участок, частично располагалась на территории транспортно-дорожной сети (предположительно) и частично на территории зеленых насаждений общего пользования (предположительно).

В соответствии с Генеральным планом Большой Ялты, утвержденным постановлением Совета министров Автономной Республики Крым от 9 октября 2007 г. N 618, эта же территория частично располагалась на территории объекта транспорта, частично на территории зеленых насаждений общего пользования, частично на территории водотоков, водоемов, а также частично в границах зоны регулирования застройки.

В отношении земельного участка с кадастровым номером N установлены ограничения в его использовании, в том числе, связанные со строительством, капитальным ремонтом, реконструкцией или сносом зданий и сооружений, в соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктами 8, 9, 10 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", обусловленные его нахождением в зоне действия охранной зоны ЛЭП "ВЛ-110 кВ Массандра-Гурзуф" - "Зона с особыми условиями использования территории (охранная зона): "ВЛ-110 кВ Массандра - Гурзуф", а также расположением в его пределах объекта водного фонда, внесенного в реестр объектов водного фонда - р. Цурубу, приток р. Авунда.

При таких данных отнесение Генеральным планом земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования является обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при утверждении оспариваемой планировочной и градостроительной документации и отнесении вышеуказанного земельного участка к зоне зеленых насаждений административным ответчиком проигнорировано наличие у административного истца законных прав на него, а также фактическое отсутствие каких бы то ни было зеленых насаждений на нем, не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с картой территориальных зон Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах территориальной зоны зеленых насаждений общего пользования Т3-15-1-248, которая выделена для обеспечения правовых условий размещения объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, озленных территорий и благоустройства

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к указанной территориальной зоне явилось следствием установления Генеральным планом в границах данного земельного участка одноименной функциональной зоны и необходимости обеспечения соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемых в части нормативных правовых актов недействующими.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела не допущено процессуальных нарушений, приведших к принятию неправильного решения.

Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 3 статьи 3 КАС РФ является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, часть 1 статьи 306 КАС РФ), решение суда должно быть законным и обоснованным, суд основывает решение суда только на тех обстоятельствах, которые были исследованы в судебном заседании (статья 176 КАС РФ).

При этом в мотивировочной части решения суда должны быть указаны, в том числе обстоятельства административного дела, установленные судом, а также доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах (пункты 1 и 2 части 4 статьи 180 КАС РФ).

Принятые судом по настоящему административному делу меры, в том числе по выявлению и истребованию по собственной инициативе доказательств, соответствуют вышеприведенному принципу и направлены на всестороннее и полное установление всех фактических обстоятельств по административному делу в целях его правильного разрешения, в полной мере отвечают задачам административного судопроизводства.

Содержащиеся в апелляционной жалобе доводы о бездействий Администрации города Ялта Республики Крым, выразившемся в длительном рассмотрении заявления административного истца об оформлении ее прав на земельный участок, не имеют правового значения для разрешения настоящего административного спора по существу и не могут служить основанием для признания недействующими оспариваемых в части нормативных правовых актов.

Иные доводы апелляционной жалобы также не опровергают выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 19 января 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Цховребовой Алины Вячеславовны - Перекрестной Ольги Олеговны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 апреля 2023 г.

Председательствующий

Судьи