Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Мироновой Н.В, судей Буруновой С.В, Калугина Д.М, при секретаре судебного заседания Кулиевой К.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24
к муниципальному унитарному предприятию "Нефтекамскводоканал", обществу с ограниченной ответственностью "Экопартнер", Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан, обществу с ограниченной ответственностью "Удмуртский Центр санитарной экспертизы", Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан
о признании недействительными проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск, подготовленного обществом с ограниченной ответственностью "Экопартнер", экспертного заключения общества с ограниченной ответственностью "Удмуртский центр санитарной экспертизы" от 24 декабря 2020 года, заключения от 31 декабря 2020 года N02.БЦ01.000Т.002300.12.20 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан, приказа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 9 июня 2021 года N435 "Об утверждении проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа город Нефтекамск Камский инфильтрационный водозабор (53 скважины) и Водозабор "Кама", по апелляционным жалобам ФИО15 и ФИО18; ФИО6; ФИО2; ФИО14
на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 27 января 2023 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения ФИО6, ФИО14, ФИО18, ФИО4, ФИО9, ФИО19, ФИО2, ФИО11, представителя административных истцов ФИО18, представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан - ФИО30, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
административные истцы обратились в Нефтекамский городской суд Республики Башкортостан с коллективным административным исковым заявлением, с учетом изменения административных исковых требования, просили признать недействительными:
проект организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск (далее также Проект), разработанного в 2020 году обществом с ограниченной ответственностью "Экопартнер" (далее также ООО "Экопартнер");
экспертное заключение общества с ограниченной ответственностью "Удмуртский центр санитарной экспертизы" (далее также ООО "Удмуртский центр санитарной экспертизы") от 24 декабря 2020 года, установившего соответствие государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам указанного проекта;
заключение от 31 декабря 2020 года N02.БЦ01.000Т.002300.12.20 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан (далее также Управление Роспотребнадзора по Республике Башкортостан) по проекту организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа город Нефтекамск, разработанного в 2020 году ООО "Экопартнер";
приказ Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан (далее также Уполномоченный орган) от 9 июня 2021 года N435 "Об утверждении проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа город Нефтекамск Камский инфильтрационный водозабор (53 скважины) и Водозабор "Кама" (далее также Приказ N435).
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемый Проект подготовлен с нарушениями требований СанПиНа, что повлекло к неправильному расчету поясов зоны санитарной охраны (далее также ЗСО), а также границ поверхностного водозабора.
В нарушение требования пункта 2.3а постановления Правительства Республики Башкортостан от 11 июля 2012 года N231, заключение о соответствии проекта ЗСО государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам представлено не Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан, а органом инспекции другого субъекта Российской Федерации.
Вышеуказанные нарушения, по мнению административных истцов, несут угрозу нарушения права на благоприятную окружающую среду для жителей.
Решением Нефтекамского городского суда Республики Башкортостан от 29 сентября 2021 года в удовлетворении требований по коллективному иску ФИО1 и др. к МУП "Нефтекамскводоканал", ООО "Экопартнер", Управлению Роспотребнадзора по Республике Башкортостан, ООО "Удмуртский Центр санитарной экспертизы", Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан о признании недействительными проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск, подготовленного ООО "Экопартнер", экспертного заключения, заключения Роспотребнадзора Республики Башкортостан этого проекта, приказа об утверждении проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа г. Нефтекамск отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10января 2022 года решение Нефтекамского городского суда Республики Башкортостан от 29 сентября 2021 года отменено. Административное дело по коллективному административному иску ФИО1 и др. передано по подсудности в Верховный Суд Республики Башкортостан.
Кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 января 2022 года оставлено без изменения.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 27 января 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе ФИО15 и ФИО18 ставиться вопрос об отмене решения суда, как незаконного, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Указывают, что разработчиком проекта применен неправильный климатический район, а также не учтено, что водозабор находится в водотоке, не водоеме, что подтверждается представленными по делу доказательствами, а также судебной практикой. Судом первой инстанции не установлено, имеется ли течение в месте водозабора, что является юридически значимым обстоятельством.
В апелляционной жалобе ФИО6 также ставиться вопрос об отмене решения суда, как незаконного, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Указывает, что судом установлены не все обстоятельства, имеющие значения для правильного разрешения спора, проигнорированы вопросы, которые административные истцы считали необходимым поставить перед экспертом. Полагает, что представленными в дело доказательствами подтверждается факт наличия течения в месте водозабора и, соответственно, его нахождения на водотоке. Отсутствие сведений о течении противоречит нормам СанПиН, что свидетельствует о нарушении процедуры утверждения Проекта, а также может привести к ошибкам проектирования, так как подлежит обязательному учету при проведении проектных работ. Судом первой инстанции не дана оценка письму Роспотребнадзора РФ, полученному заявителем жалобы в ответ на свое обращение, и приобщенному к материалам дела. Считает, что выполнение ООО "Экопартнер" проектных работ по истечению срока договора неправомерно. Судом первой инстанции не дана оценка всем представленным административными истцами доказательствам.
В апелляционной жалобе ФИО2 также ставиться вопрос об отмене решения суда как незаконного, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Заявитель жалобы указывает, что судом первой инстанции при назначении судебной экспертизы не были поставлены конкретные вопросы перед экспертом, проигнорированы вопросы, которые считали необходимыми выяснить в экспертном порядке стороны в деле, определение о назначении судебной экспертизы не мотивировано. Заключение эксперта, не содержит сведений о его квалификации; вопросы, поставленные судом, ссылки на методы и методики исследований, перечня использованной литературы. Эксперт не исследовал материалы дела, ограничившись Проектом. При наличии на то оснований, судом не удовлетворено ходатайство о назначении дополнительной судебной экспертизы. Доказательства, представленные административными истцами, не получили правовой оценки суда.
В апелляционной жалобе ФИО14 также ставиться вопрос об отмене решения суда, как незаконного, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Заявитель жалобы, анализирую представленные по делу доказательства, приходит к выводу, что место водозабора, вопреки выводам суда первой, инстанции, находится на водотоке.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах Управлением Роспотребнадзора по Республике Башкортостан, Министерством экономического развития и инвестиционной политики Республики Башкортостан Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан, представлены возражения об их необоснованности.
В суде апелляционной инстанции административные истцы поддержали доводы апелляционных жалоб, просили решение суда отменить. Представитель Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения. Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.
Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает установление зон санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43).
Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.
Отношения, связанные с утверждением проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Башкортостан урегулированы Порядком утверждения проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан N231 от 11 июля 2012 года (далее также Порядок N231).
В соответствии с пунктом 1.2.1. Порядка N231 проекты ЗСО утверждаются приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан (далее также Министерство, Уполномоченный орган).
9 июня 2021 года Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан издан приказ N435п "Об утверждении проекта организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа город Нефтекамск Камский инфильтрационный водозабор (53 скважины) и Водозабор "Кама". Данный приказ опубликован на официальном сайте министерства https://ecology.bashkortostan.ru/ 22 марта 2022 года.
С учетом изложенного, при рассмотрении дела по существу, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, правил введения в действие (опубликования) и вступления в силу, что не оспаривается участниками спора.
Апеллянты заявляют о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, однако как следует из материалов дела Проект разработан ООО "Экопартнер" по заказу МУП "Нефтекамскводоканал".
24 декабря 2020 года на указанные проект органом инспекции ООО "Удмуртский центр санитарной экспертизы" выдано экспертное заключение на соответствие государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения"; СанПиН 2.1.4.1110-02 "Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения"; ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования"; СанПиН 2.6.1.2523-09 "Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009"). Полномочия ООО "Удмуртский центр санитарной экспертизы в качестве органа инспекции подтверждается записью в реестре аккредитованных лиц: RA.RU/710259, дата внесения 21.03.2018г.
На основании указанного экспертного заключения Управлением Роспотребнадзора по Республике Башкортостан, как государственным органом предоставляющим государственную услугу по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений, выдано санитарно-эпидемиологическое заключение N02.БЦ.01.000.Т.002300.12.20 от 31 декабря 2020 года.
Из указанного санитарно-эпидемиологического заключения следует, что "Проект организации зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения городского округа город Нефтекамск. Камский инфильтрационный водозабор (53 скважины) и водозабор "Кама" МУП "Нефтекамскводоканал", разработанной ООО "Экопартнер" соответствуют государственным санитарным эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения".
Действия Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан в указанной части в полной мере соответствуют порядку, установленному Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (пункт 18), утвержденного приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 года N775, действующим на период спорных правоотношений, как правильно указано судом первой инстанции.
Вопрос о соответствии Проекта требованиям СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", как того требует Порядок, разрешен Уполномоченным органом исходя из представленных МУП "Нефтекамскводоканал" вышеуказанных экспертного и санитарно-эпидемиологического заключений. При этом Проектом, в соответствии с пунктом 1.4 Порядка, пройдены согласования с профильными министерствами, получены положительные заключения, в том числе после соответствующих доработок.
При таких обстоятельствах, доводы апелляционных жалоб, а также пояснений в суде апелляционной инстанции о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта отклоняются судебной коллегией, как несостоятельные. Выводы суда первой инстанции об обратном в полной мере соответствуют представленным по делу доказательствам, подробно мотивированы, не согласиться ними, судебная коллегия оснований не находит.
В тоже время судебная коллегия отмечает, что заявляя о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, апеллянты указывают, что в его основу положен Проект, противоречащий санитарным нормам, не учитывающий наличие течения в месте расположения поверхностного водозабора. Орган инспекции и должностные лица Роспотребнадзора указанные нарушения не выявили, неправомерно выдав экспертное и санитарно-эпидемиологическое заключения.
Фактически заявителями апелляционных жалоб заявляется о противоречии оспариваемого нормативного правового акта санитарным нормам, имеющим большую юридическую силу.
В свою очередь, суд первой инстанции, проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проанализировав законоположения, регулирующие спорные правоотношения, исследовав материалы дела, пришел к выводу о его соответствии действующему федеральному и региональному законодательству, в связи с чем отказал в удовлетворении административного искового заявления.
При этом суд исходил из того, что спорный поверхностный водозабор находится в водоеме, для которого действующие санитарные нормы не требуют учитывать течение при проектировании зоны санитарной охраны (далее также ЗСО).
Соответствие самого Проекта санитарным нормам проверена судом первой инстанции в экспертном порядке.
Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, порядок определения границ поясов санитарной охраны определены Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02".
Согласно пункту 1.5. СанПиН 2.1.4.1110-02 ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.
Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой.
В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Проект ЗСО должен быть составной частью проекта хозяйственно - питьевого водоснабжения и разрабатываться одновременно с последним. Для действующих водопроводов, не имеющих установленных зон санитарной охраны, проект ЗСО разрабатывается специально (пункт 1.11. СанПиН).
Определение границ поясов ЗСО поверхностного источника определяются в соответствии с пунктом 2.3. СанПиН 2.1.4.1110-02.
Согласно пункту 2.3.1.1 СанПиН 2.1.4.1110-02, граница первого пояса ЗСО водопровода с поверхностным источником устанавливается, с учетом конкретных условий, в следующих пределах:
а) для водотоков:
вверх по течению - не менее 200 м от водозабора;
вниз по течению - не менее 100 м от водозабора;
по прилегающему к водозабору берегу - не менее 100 м от линии уреза воды летне - осенней межени;
в направлении к противоположному от водозабора берегу при ширине реки или канала менее 100 м - вся акватория и противоположный берег шириной 50 м от линии уреза воды при летне - осенней межени, при ширине реки или канала более 100 м - полоса акватории шириной не менее 100 м;
б) для водоемов (водохранилища, озера) граница первого пояса должна устанавливаться в зависимости от местных санитарных и гидрологических условий, но не менее 100 м во всех направлениях по акватории водозабора и по прилегающему к водозабору берегу от линии уреза воды при летне - осенней межени.
2.3.2.6. Граница 2 пояса ЗСО на водоемах по территории должна быть удалена в обе стороны по берегу на 3 или 5 км в соответствии с п. 2.3.2.5 и от уреза воды при нормальном подпорном уровне (НПУ) на 500 - 1000 м в соответствии с п. 2.3.2.4.
2.3.2.7. В отдельных случаях, с учетом конкретной санитарной ситуации и при соответствующем обосновании, территория второго пояса может быть увеличена по согласованию с центром государственного санитарно - эпидемиологического надзора.
2.3.3.1. Границы третьего пояса ЗСО поверхностных источников водоснабжения на водотоке вверх и вниз по течению совпадают с границами второго пояса. Боковые границы должны проходить по линии водоразделов в пределах 3 - 5 километров, включая притоки. Границы третьего пояса поверхностного источника на водоеме полностью совпадают с границами второго пояса.
Таким образом действующие санитарные нормы не требуют учитывать течение при проектировании зоны санитарной охраны водозабора, располагающегося в водоеме, как правильно указано судом первой инстанции.
Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, заявители апелляционных жалоб, в частности указывают, на нахождение спорного водозабора на водотоке, игнорировании судом первой инстанции соответствующих доказательств, представленных административными истцами, и недоказанности вывода суда первой инстанции о нахождении указанного водозабора в водоеме. Однако, как следует из представленных в материалы дела ответов Камского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов N02/847 от 08 июня 2020 года, N02/426 от 21 марта 2022 года поверхностный водозабор МУП "Нефтекамскводоканал" расположен в границах Нижнекамского водохранилища на р.Кама. (том 2 л.д.166, том 7 л.д.25).
Указанные обстоятельства подтвердила и допрошенная в заседании суда первой инстанции в качестве специалиста ФИО31, работающая в должности главного специалиста-эксперта Камского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов.
Учитывая что в силу пункта 3 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водохранилища относятся к поверхностным водным объектам - водоемам, выводы суда первой инстанции, вопреки доводам апелляционных жалоб, в полной мере соответствуют представленным в материалы дела доказательствам.
Как уже отмечалось выше, аналогичное положение содержится в пункте 2.3.1.1 (б) СанПиН 2.1.4.1110-02.
Ссылка заявителей апелляционных жалоб, в том числе на Техническое задание к договору от 15.04.2029 года, Лицензионное соглашение, Договор водопользования и иные документы, перечисленные в апелляционных жалобах и содержащих ссылку на нахождение водозабора, либо самого водохранилища на реке Каме, указанных выводов суда не опровергают, так как указанные документы не определяют ни местонахождение, ни правовой статус водного объекта, в пределах которого находится спорный водозабор.
Кроме того, указание в данных документах на нахождение водозабора на р. Каме, не противоречит ответам Камского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, так как в свою очередь водохранилища в пределах которого находится поверхностный водозабор МУП "Нефтекамскводоканал", также расположен на р.Кама, что в свою очередь не свидетельствует о том, что положения пунктов 2.3.2.5, 2.3.2.6, 2.3.3.1 СанПиНа 2.1.4.1110-02. на него не распространяются.
В связи с изложенным, судебная коллегия также не может согласиться с доводом, изложенным административными истцами в заседании судебной коллегии, об исключительном положении спорного водохранилища, характеризуемого как русловое, так как подобных положений санитарные нормы не содержат.
Ответ Роспотребнадзора от 22 ноября 2022 года N09-20320-2022-40, на который ссылаются административные истцы, указанных выводов не опровергают, а разъяснения содержащиеся в ответе, исходя из его содержания, даны вне обстоятельств настоящего спора и заранее установленной силы для суда не имеют. Тем ни м
