Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 г. по делу N 8а-7125/2023[88а-9997/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 13 марта 2023 года кассационную жалобу Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан на решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 1 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 октября 2022 года по административному делу N 2а-1855/2022 по административному исковому заявлению МУП "Белорецкий центральный рынок" к заместителю главного госинспектора Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Саттарову И.М, государственному инспектору Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Идрисову Г.Г, Главному управлению МЧС России по Республике Башкортостан, Управлению надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан об оспаривании предписания.

Заслушав доклад судьи Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, объяснения в ее поддержку представителя Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан по доверенности Шигапова Ф.Ф, возражения представителя МУП "Белорецкий центральный рынок" по доверенности адвоката Юлтимировой Г.М. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Белорецким межрайонным отделом надзорной деятельности и профилактической работы управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Республике Башкортостан в период с 26 марта 2021 года по 16 апреля 2021 года проведена внеплановая выездная проверка на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Саттарова И.М. об исполнении требований законодательства о пожарной безопасности в МУП "Белорецкий центральный рынок".

По результатам проведенной проверки государственным инспектором 16 апреля 2021 года МУП "Белорецкий центральный рынок" выдано предписание N 55/1/1 "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара".

Данное предписание предусматривает требования по устранению в срок до 1 сентября 2021 года нарушений пожарной безопасности на объекте МУП "Белорецкий центральный рынок" по 20 пунктам (позициям), связанных с обеспечением пожарных расстояний между временными торговыми палатками (столами), размещенных на открытом земельном участке.

В частности, в пунктах N 1-10 указаны нарушения в виде необеспечения противопожарного расстояния не менее 15 метров от групп некапитальных строений (торговые палатки, киоски) до зданий, расположенных на территории рынка; в пунктах 11-14 указаны нарушения требований пожарной безопасности по обеспечению ширины проезда пожарной машины к зданиям; в пунктах 15-20 указаны нарушения требований пожарной безопасности по установлению подъезда пожарной машины к зданиям.

Не согласившись с законностью внесенного надзорным органом предписания, МУП "Белорецкий центральный рынок" обратился в суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого указал, что торговые места на рынке размещены на основе схемы, согласованной с органами, уполномоченными на осуществление контроля за обеспечение пожарной безопасности, за охраной общественного порядка, а также органами по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно -эпидемиологического благополучия населения, органами по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Кроме этого, административный истец полагает, что проезд пожарной техники на территории рынка обеспечивается, а расстояния, примененные пожарным надзором при вынесении представления, не соответствуют действительности.

Здания ТЦ "Пассаж", ТЦ "Четвертое измерение", "Тип -Топ" не находятся в собственности и пользовании МУП" Белорецкий центральный рынок", в связи с чем административный истец считает, что он не обязан обеспечивать пожарные подъезды со всех сторон зданий.

По указанным обстоятельствам, обратившись в суд, административный истец просил признать предписание N 55/1/1 "Об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара" Белорецкого межрайонного отдела надзорной деятельности и профилактической работы управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Республике Башкортостан от 16 апреля 2021 года в отношении МУП "Белорецкий центральный рынок" незаконным.

Решением Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 1 июля 2022 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 октября 2022 года без изменения, административные исковые требования МУП "Белорецкий центральный рынок" удовлетворены; оспариваемое предписание от 16 апреля 2021 года N 55/1/1 признано незаконным.

В кассационной жалобе Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как поставленных с нарушением норм материального права, регулирующих спорные отношения, и просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению.

Так, согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Между тем по данному административному делу таких правовых условий не имелось.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что из содержания предписания невозможно достоверно определить какие конкретно торговые палатки и киоски по каждому пункту предписания нарушают противопожарное расстояние до зданий, не обеспечивают проезд пожарной техники, не позволяют осуществить подъезд пожарной техники между зданиями. Следовательно, по мнению судебных инстанций, предписание не может быть исполнено ввиду своей неопределенности.

Кроме того, суды констатировали, что противопожарные расстояния, проезды и подъезды к зданиям пожарной техники должны были учитываться и устанавливаться не только МУП "Белорецкий центральный рынок", но и собственниками остальных торговых центров и павильонов на стадии проектирования зданий и сооружений, расположенных на земельном участке по адресу: "адрес", которые были возведены позже здания МУП "Белорецкий центральный рынок".

Судебная коллегия не может согласиться с правильностью суждений судов первой и апелляционной инстанций о незаконности оспариваемого предписания надзорного органа.

Так, общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), который также регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

В соответствии со статьей 3 названного Федерального закона одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности является осуществление федерального государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности.

В силу статьи 6 Федерального закона N 69-ФЗ федеральный государственный пожарный надзор осуществляется органами государственного пожарного надзора, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, в том числе государственными учреждениями указанного федерального органа исполнительной власти;

Предметом федерального государственного пожарного надзора являются, в том числе, соблюдение организациями и гражданами требований пожарной безопасности в зданиях, помещениях, сооружениях, на линейных объектах, территориях, земельных участках, которыми организации и граждане владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются требования пожарной безопасности, а также оценка их соответствия требованиям пожарной безопасности.

Как следует из положений Федерального закона N 69-ФЗ, а также подпункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), по фактам, выявленным при проведении проверки, выдается предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

При проведении такого рода проверок, органы государственного пожарного надзора руководствуются положениями федерального законодательства, а также сводами правил, устанавливающих требования к соблюдению пожарной безопасности. К таковым, в частности, относятся Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), а также свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (вместе с "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям"), утвержденные Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288.

Так, частью 1 статьи 69 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения.

Из пункта 4.15 СП 4.13130.2013, в редакции, действовавшей в период возникновения спорных отношений, следует, что противопожарные расстояния от жилых и общественных зданий, сооружений до некапитальных сооружений (построек) следует принимать в зависимости от их степени огнестойкости и класса функциональной пожарной опасности по таблице 1. Расстояния до указанных сооружений (построек) с неопределенными пожарно-техническими характеристиками принимаются как до зданий V степени огнестойкости. Расстояния до временных строений (мобильные сборно/разборные сооружения, ангары и постройки для осуществления строительства, реконструкции или ремонта и т.п.) должны составлять не менее 15 м.

Расстояния от жилых и общественных зданий, сооружений до некапитальных, временных сооружений (построек) не нормируется при применении противопожарных стен в соответствии с пунктом 4.11.

Противопожарные расстояния между указанными некапитальными, временными сооружениями (постройками) не нормируются, если их суммарная площадь застройки (размещения) не превышает 800 кв.м. Противопожарные расстояния от такой группы до других подобных сооружений (построек) или групп должны составлять не менее 15 м.

При размещении некапитальных, временных сооружений (построек) и площадок должно соблюдаться, в том числе условие обеспечения требуемых проездов и подъездов для пожарной техники к объектам защиты.

Согласно пункту 1 статьи 90 Федерального закона N 123-ФЗ для зданий и сооружений должно быть обеспечено устройство пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

При этом пунктом 8.1 СП 4.13130.2013, в редакции, действовавшей в период возникновения спорный отношений, было предусмотрено, что подъезд пожарных автомобилей к жилым и общественным зданиям, сооружениям должен быть обеспечен по всей длине:

а) с двух продольных сторон - к зданиям и сооружениям класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой 28 и более метров, классов функциональной пожарной опасности Ф1.2, Ф2.1, Ф2.2, Ф3, Ф4.2, Ф4.3, Ф.4.4 высотой 18 и более метров;

б) с одной продольной стороны - к зданиям и сооружениям вышеуказанных классов с меньшей высотой при выполнении одного из следующих условий:

- оконные проемы всех помещений или квартир выходят на сторону пожарного подъезда, либо все помещения или квартиры имеют двустороннюю ориентацию;

- при устройстве со стороны здания, где пожарный подъезд отсутствует наружных открытых лестниц, связывающих лоджии и балконы смежных этажей между собой;

- при устройстве наружных лестниц 3-го типа при коридорной планировке зданий;

в) со всех сторон - к зданиям и сооружениям классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф4.1.

При этом согласно пункту 8.6 СП 4.13130.2013 ширина проездов для пожарной техники в зависимости от высоты зданий или сооружений должна составлять не менее:

- 3, 5 метров - при высоте зданий или сооружения до 13, 0 метров включительно;

- 4, 2 метра - при высоте здания от 13, 0 метров до 46, 0 метров включительно;

- 6, 0 метров - при высоте здания более 46 метров.

Как следует из материалов дела, в частности акта проверки и предписания должностного лица государственного пожарного надзора от 16 апреля 2021 года, вышеуказанные требования пожарной безопасности на территории МУП "Белорецкий центральный рынок" соблюдены не были.

Согласно материалам проведенной проверки, противопожарные расстояния от некапитальных строений (торговых палаток, киосков) до зданий ТЦ "Четвертое измерение", ТЦ "Городской рынок", ТЦ "Пассаж", ТЦ "Меридиан", торгового павильона "Золотое руно", здания МУП "Белорецкий центральный рынок" составляет менее 15 метров, что является нарушением пункта 4.15 СП 4.13130.2013.

Также, к зданиям ТЦ "Четвертое измерение", ТЦ "Пассаж", ТЦ "Меридиан", МУП "Белорецкий центральный рынок", торговому павильону "Золотое руно" по причине наличия временных строение (палаток, киосков) не обеспечен проезд пожарной техники по ширине не менее 3, 5 и 4, 2 метра соответственно, исходя из высоты указанных зданий в соответствии с технической документацией, что является нарушением пункта 8.6 СП 4.13130.2013.

Кроме этого, вопреки предписаниям пункта 8.1 СП 4.13130.2013 к вышеуказанным зданиям, и торговому павильону "Тип Топ" не обеспечен проезд пожарной техники, также по причине наличия временных строений (палаток, киосков).

Данные обстоятельства свидетельствует о правомерности оспариваемого предписания должностного лица органа государственного пожарного надзора.

При этом предписание административного ответчика, несмотря на иные суждения судов первой и апелляционной инстанций, является определенным, содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения в соответствии с действующим законодательством.

Отсутствие более полных сведений относительно наименования и правовой принадлежности временных строений (торговых палаток, киосков) не может ставить под сомнение законность данного предписания и достоверность выявленных в ходе проверки обстоятельств, тем более, что место нарушений требований пожарной безопасности детализировано указанием направлений к конкретным торговым центрам, зданиям и торговым павильонам. То есть, адресат предписания имеет реальную возможность определить существо допущенных нарушений и принять меры к их устранению.

Также судебная коллегия отмечает, что факт нахождения ряда торговых центров вне пределов земельного участка МУП "Белорецкий центральный рынок" не подтверждает отсутствия изложенных в предписании событий и существа выявленных нарушений, поскольку, как следует из материалов дела, доступ к северно-западным и юго-восточным сторонам этих зданий возможен исключительно со стороны МУП "Белорецкий центральный рынок", но при этом к ним не обеспечивается проезд и подъезд пожарной техники.

В этой связи согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что исключительно иные лица, а не МУП "Белорецкий центральный рынок" должны осуществлять мероприятия по обеспечению противопожарных расстояний, проездов и подъездов к зданиям пожарной техники, судебная коллегия не может, поскольку они не основаны на фактических обстоятельствах административного дела.

Кроме этого, судебная коллегия полагает, что при рассмотрении административного дела судом первой инстанции, что оставлено без внимания судом апелляционной инстанции, допущены нарушения норм процессуального права, повлекшие судебные ошибки.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств.

Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (часть 3).

Доказательство признается судом достоверным, если в результате его проверки и исследования суд придет к выводу, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности (часть 4).

Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (часть 8).

Из постановленных по делу судебных актов нижестоящих судебных инстанций следует, что их суждения о незаконности оспариваемого предписания основаны исключительно на заключении судебной экспертизы, проведенной ООО "Бюро независимых экспертиз и оценки", без учета того обстоятельства, что перед экспертом, наряду с техническими вопросами, поставлены вопросы правового характера, в частности, о наличии вины, степени ответственности, разрешение которых должно осуществлять судом при рассмотрении административного дела. Следовательно, выводы эксперта в данной части, основанные на анализе судебной практики, не могли быть приняты судами как достоверные.

Также, судами не учтено, что экспертиза, в том числе с выходом на земельный участок и территорию рынка, осуществлена по истечении более 5 месяцев со дня проведенной должностным лицом выездной проверки, что также ставит под сомнение соотносимость и объективность произведенных замеров.

При этом выводы этого же эксперта даже на основании новых замеров указывают на то, что временные конструкции (торговые палатки, киоски) препятствуют проезду пожарной техники к некоторым зданиям, указанным в предписании, что также подтверждает обоснованность и законность требований органа пожарного надзора, что не учтено судами обеих инстанций при разрешении административного спора.

В этой связи, поскольку судами допущены нарушения в применении как норм материального, так и процессуального права, повлекшие принятие неправильных судебных актов, и по делу не требуется установление и выяснение новых обстоятельств, суд кассационной инстанций считает решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции подлежащими отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 1 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 12 октября 2022 года отменить.

Принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления МУП "Белорецкий центральный рынок" к заместителю главного госинспектора Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Саттарову Ильшату Мунировичу, государственному инспектору Белорецкого и Бурзянского районов Республики Башкортостан по пожарному надзору Идрисову Г.Г, Главному управлению МЧС России по Республике Башкортостан, Управлению надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан об оспаривании предписания отказать.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 5 мая 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: