Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2023 г. по делу N 66а-964/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Щербаковой Ю.А.

при секретаре Авдеевой Р.Р.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное N 3а-14/2023 по административному исковому заявлению Главы Калининского муниципального района Тверской области о признании частично не действующим решения Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район" от 17 февраля 2022 года N 208 "Об утверждении Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район"

по апелляционной жалобе Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области на решение Тверского областного суда от 11 января 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителя Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области ФИО7 поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Главы Калининского муниципального района Тверской области Зайцева А.А. - ФИО8 возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район" (далее также - Собрание депутатов) от 17 февраля 2022 года N 208, опубликованным в общественно-политической газете "Ленинское знамя" 4 марта 2022 года N 8 (11991), утвержден Регламент Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район" (далее также - Регламент), определяющий порядок организации работы Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район".

Глава Калининского муниципального района Тверской области (далее также - Глава, Глава Калининского района) Зайцев А.А. обратился в суд с административным иском о признании не действующими с даты принятия пунктов 10 и 11 статьи 65 Регламента.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Регламента противоречат Уставу муниципального образования Тверской области "Калининский район" (далее также - Устав), поскольку голосование по проекту решения Собрания депутатов об оценке деятельности Главы Калининского района должно производиться в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 27 Устава, а именно, простым большинством голосов от числа присутствующих депутатов на заседании Собрания депутатов, а потому оспариваемые положения Регламента непосредственно нарушают права Главы, входящего в структуру органов местного самоуправления.

Решением Тверского областного суда от 11 января 2023 года административное исковое заявление удовлетворено. Признаны не действующими пункты 10, 11 статьи 65 Регламента Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район", утвержденного решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 года N 208, со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представителем Собрания депутатов поставлен вопрос об отмене решения суда и прекращении производства по делу на том основании, что административное исковое заявление было подано с нарушением норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в обжалуемом решении не содержится указания на то, какое именно право административного истца было нарушено. Ссылается на то, что место жительства административного истца Зайцева А.А. находится вне пределов Калининского муниципального района, а значит правом на местное самоуправление в рамках указанного муниципалитета он не обладает. Cуд не учел, что нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 131-ФЗ), которыми установлен порядок принятия решения представительным органом об удалении главы муниципального образования в отставку, не допускают произвольного и немотивированного принятия такого решения. Считает, что нормы пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ применены судом без учета их конституционно-правового смысла, а административным истцом не доказано нарушение его прав. Также ссылается на то, что судом неверно применены нормы материального права при установлении факта несоответствия оспариваемых норм Регламента нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Решение Тверского областного суда от 11 января 2023 года нарушает права и законные интересы административного ответчика на осуществление контроля за решением вопросов местного значения органами и должностными лицами органов местного самоуправления в интересах населения.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Тверской области представлены письменные возражения.

Выслушав объяснения представителей сторон, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Как следует из положений части 5 и части 5.1 статьи 36 указанного Федерального закона, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования и представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Заслушивание ежегодных отчетов Главы Калининского района о результатах его деятельности согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 24 Устава муниципального образования Тверской области "Калининский район" отнесено к исключительной компетенции Собрания депутатов.

Положениям пункта 5 статьи 24.1 Устава определено, что Глава Калининского района в срок до 1 мая текущего года представляет в Собрание депутатов Калининского района ежегодный отчет о результатах своей деятельности, порядок предоставления которого определяется Регламентом Собрания депутатов Калининского района.

Собрание депутатов Калининского района не позднее чем в тридцатидневный срок со дня представления заслушивает на своем заседании ежегодный отчет Главы района о результатах его деятельности, о результатах деятельности администрации района, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов, в порядке, установленном Регламентом Собрания депутатов Калининского района. По результатам ежегодных отчетов Главы района Собрание депутатов принимает решение, устанавливающее оценку деятельности Главы района. Решение Собрания депутатов, устанавливающее оценку деятельности Главы Калининского района, и ежегодный отчет Главы Калининского района подлежат официальному опубликованию в общественно-политической газете "Ленинское знамя" (пункт 6 статьи 24.1 Устава).

Согласно пункту 9 статьи 65 Регламента по результатам заслушивания отчета Собранием депутатов на голосование выносится вопрос о признании результатов деятельности Главы Калининского района "удовлетворительными".

В соответствии с пунктом 10 статьи 65 Регламента результаты деятельности Главы Калининского района за отчетный период признаются "удовлетворительными", если за это проголосовало большинство от установленной Уставом Калининского района численности депутатов Собрания депутатов (11 депутатов).

В случае, если за признание результатов деятельности Главы Калининского района за отчетный период "удовлетворительными" проголосовало менее большинства от установленной Уставом Калининского района численности депутатов Собрания депутатов (11 человек), результаты деятельности Главы Калининского района за отчетный период признаются "неудовлетворительными" (пункт 11 статьи 65 Регламента).

При рассмотрении дела суд установил, что Регламент Собрания депутатов муниципального образования Тверской области "Калининский район", определяющий порядок организации работы Собрания депутатов, утвержден решением Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области от 17 февраля 2022 года N 208, за принятие которого проголосовало 14 присутствующих на заседании депутатов, что соответствовало абзацу 2 пункта 5 статьи 27 Устава (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), из положений которого следовало, что нормативные правовые акты Собрания депутатов Калининского района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Калининского района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района.

Указанное решение Собрания депутатов Калининского района принято в пределах полномочий данного представительного органа местного самоуправления, подписано Главой Калининского района, опубликовано в общественно-политической газете "Ленинское знамя" 4 марта 2022 года N 8 (11991), что согласно пункту 14 статьи 37 Устава считается его официальным опубликованием, и вступило в силу со дня официального опубликования.

Удовлетворяя административное исковое заявление в части признания не действующими пунктов 10 и 11 статьи 65 Регламента, суд первой инстанции верно пришел к выводу, что оспариваемые пункты Регламента противоречат Уставу и нормам Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые пункты Регламента противоречат нормам права, имеющим большую юридическую силу.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 8 статьи 37 Устава также определено, что иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу Калининского района и правовым актам, принятым, на местном референдуме.

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В статье 24 Устава регламентирован порядок принятия решений Собранием депутатов.

Согласно части 5 статьи 24 Устава решения Собрания депутатов Калининского района по отзыву выборного должностного лица, по отставке выборного должностного лица, по самороспуску, по выбору Главы Калининского района и председателя Собрания депутатов Калининского района, по принятию Устава Калининского района и внесению в него изменений, по принятию бюджета Калининского района и внесению изменений в него, по утверждению Регламента Собрания депутатов Калининского района и внесению изменений в него, принимаются двумя третями голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района.

Нормативные правовые акты Собрания депутатов Калининского района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Калининского района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов Калининского района, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Иные решения Собрания депутатов Калининского района принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов Собрания.

Таким образом, Уставом урегулирован порядок принятия решений по всем вопросам деятельности данного муниципального образования.

Отдельного порядка принятия решения Собранием депутатов об оценке деятельности Главы района по результатам заслушивания отчета Уставом не установлено.

Исходя из вышеизложенного, положения пунктов 10, 11 статьи 65 Регламента, которыми устанавливает иной порядок принятия решений Собранием депутатов, отличный от установленного в статье 24 Устава, не соответствует положениям части 2 статьи 43 и пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что место жительства Зайцева А.А. находится вне пределов территории Калининского муниципального района Тверской области и оспариваемые положения Регламента не нарушают его прав, не служат поводом к отмене обжалуемого судебного акта, поскольку Зайцев А.А. назначен Главой Калининского района и Собранием депутатов 28 апреля 2022 года принято решение о признании результатов его деятельности как Главы Калининского района за 2021 года неудовлетворительными.

Утверждения административного ответчика о том, что любая оценка деятельности Главы района без применения в дальнейшем процедуры отставки в установленном порядке не затрагивает и не нарушает прав главы муниципального образования на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования, подлежат отклонению, поскольку неудовлетворительная оценка деятельности Главы района оказывает негативное влияние на доверие к нему со стороны населения муниципального образования, что, безусловно, затрагивает его права и интересы при осуществлении должностных полномочий и решении вопросов местного значения.

Иные доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, им дана надлежащая оценка в обжалуемом решении, с которой судебная коллегия соглашается и признает ее правильной.

При рассмотрении административного дела судом первой инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда, не установлены.

Судебная коллегия приходит к выводу, что предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тверского областного суда от 11 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Калининского муниципального района Тверской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи