Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 марта 2023 г. по делу N 8а-503/2023[88а-9486/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Богатых О.П, судей Мальмановой Э.К. и Русакова А.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кацука В.А, действующего в интересах ООО "Транс-Сервис", на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 19 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Транс-Сервис" о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Богатых О.П, выслушав Каярлиеву А.О, действующую в интересах Южного межрегионального управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Транс-Сервис" (далее - ООО "Транс-Сервис", общество) обратилось с административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным и отменить предписание старшего государственного инспектора отдела земельного надзора Южного межрегионального управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) Малько Ю.А. от 11 января 2022 года N 1724 ИВ, которым предписано устранить в срок до 11 апреля 2022 года выявленные нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указывает, что обществу на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 23:18:0701000:1481 и 23:18:0101000:1482, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером 23:18:0701000:994.

Отмечает, что согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности земельный участок с кадастровым номером 23:18:0701000:994 расположен в функциональной зоне: производственная зона - территория промышленных предприятий.

Кроме того, из правил землепользования и застройки Владимирского сельского поселения Лабинского района земельный участок расположен в территориальной зоне: П-4. Зона предприятий, производств и объектов IV класса опасности СЗЗ-100м.

Считает, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Заявляет о правомерности использования обществом земельных участков с кадастровыми номерами 23:18:0701000:1481 и 23:18:0101000:1482 в целях производственной деятельности по разработке, добыче и валунно-гравийной смеси Орджинского-1 месторождения Лабинского района в соответствии с действующими документами территориального планирования муниципального образования Лабинский район.

Решением Лабинского районного суда Краснодарского края от 13 апреля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Суд признал незаконным выданное ООО "Транс-Сервис" предписание об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации от 11 января 2022 года N 1724 ИВ.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 19 июля 2022 года указанное решение отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении требований ООО "Транс-Сервис" отказано.

В кассационной жалобе Кацук В.А, действующий в интересах ООО "Транс-Сервис", ставит вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции, как незаконного и необоснованного, вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Определением судьи кассационной инстанции от 24 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, выслушав пояснения Каярлиевой А.О, действующей в интересах Россельхознадзор, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая возникший спор по существу и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, ссылаясь на положения статей 40 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 9 и 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:18:0701000:1482 имеется вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28 сентября 2020 года по делу N А32-60442/2019, оставленное без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2021 года, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2021 года и определением Верховного суда Российской Федерации от 8 октября 2021 года, которыми на департамент имущественных отношений Краснодарского края возложена обязанность по переводу земельного участка с кадастровым номером 23:18:0701000:1482 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности, и иного специального назначения, в целях размещения дробильно-сортировочного завода для переработки минерального сырья при разработке Оржинского-1 месторождения гравийно-песчаной смеси в Лабинском районе Краснодарского края.

При этом суд первой инстанции указал, что оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства Российской Федерации оформлено административным ответчиком на земельные участки с кадастровыми номерами 23:18:0701000:1481 и 23:18:0701000:1482.

Суд апелляционной инстанции, отменяя указанное решение и отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что земельные участки отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, административным истцом не предоставлено доказательств, что, как собственник земельных участков, общество воспользовалось своим правом перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки Владимирского сельского поселения Лабинского района.

При этом суд апелляционной инстанции отметил, что обществом своевременно предписание об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации от 9 марта 2021 года N ВП 93, срок которого неоднократно продлевался, не исполнено, в установленный срок не разработан проект рекультивации земель и не осуществляется рекультивация нарушенных земель, также не выполнены обязательные требования и мероприятия по защите и охране почвы от процессов, ухудшающих ее качественное состояние.

Между тем, судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Согласно части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу требований пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в частности: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно части 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (статья 13 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как усматривается из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 23:18:0701000:1482 образован в результате межевых работ по образованию двух земельных участков путем раздела земельного участка с кадастровым номером 23:18:0701000:994.

30 ноября 2015 года обществу выдана лицензия на пользование недрами КРД 80381 ТЭ по добыче валунно-гравийной смеси Орджинского-1 месторождения, сроком действия до 29 ноября 2024 года.

Министерство природных ресурсов Краснодарского края (распорядитель недр) и общество (владелец лицензии) заключили договор об условиях пользования недрами в целях добычи валунно-песчано-гравийной смеси Орджинского-1 месторождения, являющийся неотъемлемой составной частью лицензии на право пользования недрами в пределах предоставленного участка недр.

4 марта 2016 года Министерство природных ресурсов Краснодарского края зарегистрировало изменения условий лицензии за N 271, а также 17 апреля 2018 года за N 553 и 2 июля 2019 года за N 628 в части замены слова "Орджинского-1" на "Оржинского-1" и объемов добычи валунно-песчано-гравийной смеси.

Согласно горноотводному акту к лицензии на пользование недрами от 28 ноября 2016 года обществу предоставлен горный отвод, расположенный в 2, 0 км северо-западнее станицы Зассовской Лабинского района Краснодарского края, с площадью проекции горного отвода в 95, 52 га, срок действия горного отвода - до 29 ноября 2024 года.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Управления архитектуры, градостроительной деятельности и строительства администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края от 12 октября 2018 года N 181, в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края, генеральным планом Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края, утвержденным решением Совета Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края от 14 февраля 2011 года N 62/21 (в редакции решения от 30 августа 2018 года N 301/47), правилами землепользования и застройки Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края, утвержденными решением Совета Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края от 19 мая 2014 года N 194/61 (в редакции решения от 26 февраля 2018 года N 242/36), земельный участок 23:18:0701000:1482 находится в функциональной зоне - "Территория промышленных предприятий"; территориальной зоне СХ-1 - "Зона сельскохозяйственных угодий"; в границах зон с особыми условиями использования; добычи строительного сырья; подтопления.

По сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Управления архитектуры, градостроительной деятельности и строительства администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края от 20 февраля 2019 года, согласно правилам землепользования и застройки Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края, утвержденным решением Совета Владимирского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края от 19 мая 2014 года N 194/61 (в действующей редакции от 14 февраля 2019 года N 349/55), земельный участок (23:18:0701000:994) расположен в функциональной зоне: производственная зона - территория промышленных предприятий; территориальной зоне П-4 - зона 6 предприятий, производств и объектов IV класса опасности СЗЗ-100 м; в границах зон с особыми условиями: санитарно-защитной зоны предприятий, производств и объектов; добычи строительного сырья; подтопления.

Таким образом, размещение на земельном участке с кадастровым номером 23:18:0701000:1482 дробильно-сортировочного завода для переработки минерального сырья не противоречит утвержденным документам территориального планирования Лабинского района Краснодарского края.

Кроме того, решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28 сентября 2020 года по делу N А32-60442/2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2021 года и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2021 года удовлетворены требования ООО "Транс-сервис", на департамент имущественных отношений Краснодарского края возложена обязанность в течение одного месяца с даты вступления решения суда по настоящему делу в законную силу подготовить и передать в администрацию Краснодарского края проект правового акта о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:18:0701000:1482 площадью 25 024 кв.м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Лабинский район, в границах бывших земель СПК колхоза "Русь", бригада N 5, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности, и иного специального назначения, в целях размещения дробильно-сортировочного завода для переработки минерального сырья при разработке Оржинского-1 месторождения гравийно-песчаной смеси в Лабинском районе Краснодарского края.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2021 года отказано департаменту имущественных отношений Краснодарского края в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Из письма департамента имущественных отношений Краснодарского края от 2 июля 2021 года следует, что во исполнение указанных выше решений суда и с учетом ранее представленных заключений исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления департаментом подготовлен проект распоряжения Главы администрации (губернатора) Краснодарского края "О переводе земельного участка в Лабинском районе", который в настоящее время находится на согласовании.

Письмом департамента имущественных отношений Краснодарского края от 12 января 2022 года дан аналогичный ответ.

Между тем, указывая, что земельные участки в настоящее время отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, суд апелляционной инстанции не выяснил, на какой стадии находится исполнение судебных решений по делу N А32-60442/2019.

Также судом апелляционной инстанции не учтена правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, содержащаяся в Определении от 22 мая 2017 г. N 309-КГ17-4669, согласно которой требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции, признавая оспариваемое предписание законным, не дал должной оценки исполнимости предписания от 11 января 2022 года N 1724ИВ по устранению нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации с учетом принятых по делу N А32-60442/2019 судебных решений.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении. Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 вышеуказанного Кодекса, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 названного Кодекса).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Достижение задачи по правильному рассмотрению дел невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных данным Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Установленные обстоятельства дела, требования процессуального закона, а также руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела, судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела надлежащим образом учтены не были, чем нарушено право подателя жалобы на справедливое судебное разбирательство, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, судебная коллегия отмечает следующее.

В силу статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок.

Подпунктом 5 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, закреплено право государственного инспектора по использованию и охране земель выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Соответственно, государственный земельный надзор направлен на выявление и пресечение таких нарушений земельного законодательства, которые влекут административную или иную ответственность.

Нарушение требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, является одним из условий, определяющим возможность вынесения в отношении граждан и юридических лиц предписания органом государственного земельного надзора.

Так, в кассационной жалобе заявителя имеется ссылка на постановление судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 года по делу N 16-5497/2022, которым постановление мирового судьи судебного участка N 172 Лабинского района Краснодарского края от 17 февраля 2022 года и решение судьи Лабинского районного суда Краснодарского края от 13 апреля 2022 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 25 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении директора ООО "Транс-Сервис" отменены с прекращением производства по делу.

Указанные судебные постановления не истребованы судами, им не дана надлежащая оценка.

В силу особенностей, установленных процессуальным законом для рассмотрения административных дел судом кассационной инстанции, названные выше недостатки не могут быть устранены на данной стадии судопроизводства.

Судебная коллегия полагает, что допущенные нарушения норм материального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции (часть 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, состоявшийся по настоящему делу судебный акт, подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 19 июля 2022 года отменить, административное дело направить в Краснодарский краевой суд на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 3 апреля 2023 года.

Председательствующий Судьи

О.П. БогатыхЭ.К. Мальманова А.Е. Русаков