Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2023 г. по делу N 8а-9662/2023[88а-16171/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б.

рассмотрела кассационную жалобу представителя Киселева И.С. по доверенности Остапенко В.И. на решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 июня 2022 года и апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 6 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Киселева И.С. к администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, департаменту имущественных отношений администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Киселев И.С. обратился в Лазаревский районный суд г. Сочи Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просил:

- признать незаконным изложенное в письменном сообщении департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи (далее - департамент архитектуры) от 27 октября 2021 года N решение органа местного самоуправления об отказе в предоставлении административному истцу муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности";

- считать схему расположения перераспределяемого земельного участка площадью 650 кв. м на кадастровом плане территории для ведения личного подсобного хозяйства по адресу: "адрес", выполненную 18 июня 2021 года "данные изъяты", утвержденной и согласованной;

- возложить на администрацию муниципального образования городской округ город-курорт Сочи в лице департамента имущественных отношений (далее по тексту - департамент) обязанность заключить с Киселевым И.С. соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), в соответствии со схемой расположения перераспределяемого земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленной "данные изъяты" 18 июня 2021 года;

- указать, что решение суда является основанием для осуществления Управлением Росреестра по Краснодарскому краю постановки по заявлению Киселева И.С. на государственный кадастровый учет земельного участка площадью 650 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов - для ведения личного подсобного хозяйства, территориальная зона "Ж2", адрес (местоположение): "адрес", на основании межевого плана, подготовленного в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выполненной "данные изъяты" 18 июня 2021 года в указанных координатах поворотных точек границ в системе МСК-23.

В обоснование административного иска Киселев И.С. указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 600 кв. м. Административный истец обратился в администрацию муниципального образования городской округ город-курорт Сочи (далее - администрация) с заявлением об утверждении в порядке перераспределения схемы расположения земельного участка общей площадью 650 кв. м на кадастровом плане территории, расположенного по адресу: "адрес", однако письменным сообщением департамента архитектуры от 27 октября 2021 года N ему в этом отказано. Несогласие административного истца с принятым органом местного самоуправления решением явилось поводом для его обращения в суд с рассматриваемыми требованиями.

Решением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 июня 2022 года в удовлетворении административного иска Киселева И.С. отказано.

Апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 6 октября 2022 года решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 июня 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 марта 2023 года, представитель Киселева И.С. по доверенности Остапенко В.И. ставит вопрос об отмене решения Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 июня 2022 года и апелляционного определения Краснодарского краевого суда от 6 октября 2022 года. Как указывает заявитель, перераспределение земельного участка не приведет к изломанности линии фасадов и уменьшению территории, прилегающей к дороге, что подтверждается представленными административным истцом доказательствами. В результате перераспределения данного участка у Киселева И.С. появится возможность строительства жилого дома, а также проведения противооползневых мероприятий за собственный счет. Ссылается на отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих, что образование испрашиваемого земельного участка площадью 650 кв. м приведет к изломанности границ такого земельного участка.

Определением судьи от 23 марта 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

До рассмотрения административного дела по существу в суд кассационной инстанции поступило ходатайство представителя Киселева И.С. по доверенности Остапенко В.И, в котором последний просит привлечь Геккель Ж.А. к участию в деле в качестве административного истца, поскольку на основании договора дарения от 13 мая 2023 года она является совладельцем земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты". Аналогичное ходатайство поступило от Геккель Ж.А.

Данные ходатайства не подлежат разрешению судебной коллегией по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, поскольку в силу части 4 статьи 41 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу.

Киселев И.С, представители департамента, департамента архитектуры, Управления Росреестра по Краснодарскому краю, Управления Росреестра по Краснодарскому краю в г. Сочи в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие перечисленных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя Киселева И.С. по доверенности Остапенко В.И, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя администрации Лантуха А.В, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из материалов дела видно и судами установлено, что Киселеву И.С. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 600 кв. м из категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, расположенный по адресу: "адрес"

По заказу административного истца "данные изъяты" подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее - Схема), согласно которой площадь образуемого в результате перераспределения земельного участка составляет 650 кв. м, из которых 600 кв. м - площадь принадлежащего Киселеву И.С. земельного участка, 50 кв. м - площадь земельного участка из свободных земель, государственная (муниципальная) собственность на который не разграничена.

Киселев И.С. обратился в орган местного самоуправления за утверждением Схемы и заключением соглашения о перераспределении земельного участка в рамках предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности", однако решением департамента архитектуры в форме письменного сообщения от 27 октября 2021 года N ему в этом было отказано.

В обоснование принятого решения департамент архитектуры указал, что представленной Схемой предусматривается образование земельного участка площадью 650 кв. м путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 600 кв. м, находящегося в частной собственности, и свободных земель площадью 250 кв. м, индивидуального жилищного строительства. При этом конфигурация земельного участка согласно представленной Схеме приведет к изломанности границ земельного участка, что противоречит положениям пункту 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Вопросы перераспределения земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулированы статьей 11.7 ЗК РФ и главой V.4 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 11.7 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 данного Кодекса.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 39.28, пунктам 1, 8 статьи 39.29 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. В целях заключения соглашения собственники частных земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган. В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Пунктом 31 Административного регламента предоставления Муниципальной услуги, утвержденного постановлением администрации от 24 сентября 2015 года N 2753 (далее - Административный регламент) установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Согласно с подпункту 11 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих оснований: имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 указанного Кодекса.

В соответствии с подпунктом 11 пункта 31 Административного регламента уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ, в том числе: разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

В рамках рассмотрения административного дела определением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 23 марта 2022 года была назначена судебная землеустроительная экспертиза, проведение которой поручить экспертам "данные изъяты"

Согласно выводам экспертизы, изложенным в заключении от 16 июня 2022 года N N предложенное Схемой образование земельного участка площадью 650 кв. м не приводит:

- к пересечению границ муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов;

- к невозможности разрешенного использования расположенных на этом участке объектов недвижимости и к невозможности использовать этот земельный участок в соответствии с разрешенным использованием;

- к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также к нарушению требований, установленных ЗК РФ, другими федеральными законами;

- к пересечению границ территориальных зон, лесничеств, лесопарков, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов;

- к нерациональному использованию муниципальных земель.

Отказывая в удовлетворении заявленных Киселевым И.С. требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что из приложенной к экспертному заключению Схемы (приложение N 1) следует вывод об изменении конфигурации образуемого в результате перераспределения земельного участка с выходом его части за пределы границ смежных земельных участков в сторону земель общего пользования, что приведет к изломанности линии фасадов земельных участков и уменьшению территории, прилегающей к дороге общего пользования, и признается судом нерациональным использованием земли.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда не может согласиться с указанными выводами судов, поскольку они противоречат установленным по делу обстоятельствам.

Пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ, на который сослался административный ответчик в обоснование оспариваемого отказа, устанавливает положение о том, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные этим Кодексом, другими федеральными законами.

Это означает, что недостатки, которые препятствуют рациональному использованию и охране земель и которые могут быть законным основанием, препятствующим образованию нового земельного участка и утверждению его схемы расположения в соответствии с подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ, должны нарушать требования, установленные этим Кодексом и другими федеральными законами об образовании земельных участков, и быть реальными, то есть подтвержденными соответствующими документами, указанными в пункте 2 статьи 11.10 Кодекса.

Пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденными решением Городского Собрания Сочи от 28 июля 2021 года N 83, предельные размеры земельных участков, образуемых из земель муниципальной собственности, составляют для ведения личного подсобного хозяйства - от 650 до 1200 кв. м

Из заключения судебной экспертизы "данные изъяты" от 16 июня 2022 года N также следует, что предельные размеры земельных участков, предоставляемых из земель муниципальной собственности для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) - от 650 до 1200 кв. м. Таким образом, образование земельного участка площадью 50 кв. м, выделяемого из земель муниципальной собственности, являющегося смежным земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", как самостоятельного земельного участка противоречит требованиям правил землепользования и застройки г. Сочи.

Испрашиваемый земельный участок площадью 50 кв. м, который согласно Схеме предполагается под перераспределение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", не используется как пожарный проход общего пользования, как проход к соседним земельным участкам, к землям общего пользования, занятым под площади, скверы, автодороги, набережные, используемые для эксплуатации инженерных сетей и т. д.

Кроме того, обследованием установлено, что границы испрашиваемого земельного участка и вновь образуемого земельного участка, общей площадью 650 кв. м, предложенного Схемой, не пересекают границы иных земельных участков и объектов капитального строительства, не принадлежащих собственникам земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"

Также обследованием установлено, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", не имеет ограждения по всему периметру и не может быть в полном объеме индивидуализирован на местности. Земельный участок расчищен. В границах данного земельного участка отсутствуют объекты недвижимого имущества. Земельный участок имеет сложный рельеф и высокий уклон. Земельный участок площадью 50 кв. м, выделяемый из земель муниципальной собственности, являющийся смежным с земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", с восточной стороны граничит непосредственно с земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", с западной стороны, на незначительном удалении от него расположена дорога общего пользования.

Более того, как указано ранее, предложенное Схемой образование земельного участка площадью 650 кв. м не приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также к нарушению требований, установленных ЗК РФ, другими федеральными законами.

Из представленной Киселевым И.С. в администрацию схемы расположения испрашиваемого земельного участка усматривается, что представленный вариант схемы расположения земельного участка не приведет к образованию земельного участка, имеющего многоугольную форму, границы которого представляют собой изломанный объект: земельный участок имеет 6 характерных точек границ с соответствующими координатами, при этом представляет собой четырехугольник, содержащий 4 угла.

При этом под изломанностью границ в сложившейся правоприменительной практике понимается их размещение, вызывающее неудобства в использовании и ухудшающее конфигурацию земельного участка.

Таким образом, перераспределение земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, и земельного участка, находящегося в собственности Киселева И.С, не приведет к изломанности границ вновь образуемого земельного участка и нарушению конфигурации земельного участка, которые бы усложняли или делали невозможным установление границ данного участка, постановку его на кадастровый учет, рациональное использование его по назначению, а также приводили бы к невозможности пользования собственниками (землепользователями) соседних земельных участков, принадлежащими им земельными участками.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Поскольку для исправления допущенных в данном деле ошибок при рассмотрении требований административного иска, а также учитывая, что после отмены судебных актов не требуется установление новых обстоятельств, суд кассационной инстанции полагает возможным принять новый судебный акт о частичном удовлетворении административного иска, признав обоснованными заявленные требования в части признания незаконным решения органа местного самоуправления, изложенного в письме от 27 октября 2021 года N

Вместе с тем суд кассационной инстанции, рассматривая требования административного иска в части восстановления нарушенного права административного истца, полагает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым возложить на департамент архитектуры обязанность рассмотреть повторно заявление Киселева И.С. о заключении соглашения о перераспределении вышеуказанного земельного участка.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 июня 2022 года и апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 6 октября 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административный иск Киселева И.С. удовлетворить частично.

Признать незаконным отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края от 27 октября 2021 года N в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Возложить на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края обязанность рассмотреть повторно заявление Киселева И.С. о заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", находящегося в частной собственности, и земельного участка площадью 50 кв. м, находящегося в муниципальной собственности.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 24 мая 2023 года.