Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 г. по делу N 8а-6264/2023[88а-8963/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Виноградовой О.В, судей Мишиной И.В, Конаревой И.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета Омского муниципального района Омской области, поданную 03 марта 2023 г. на решение Омского районного суда Омской области от 30 мая 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 05 октября 2022 г.

по административному делу N 2а-1179/2022 по административному исковому заявлению Совета Омского муниципального района Омской области к Прокуратуре Омского района Омской области, прокуратуре Омской области о признании незаконным и отмене протеста на решение Совета, заслушав доклад судьи Виноградовой О.В, прокурора Рубана А.В,

УСТАНОВИЛА:

Совет Омского муниципального района Омской области (далее - Совет района) обратился с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене протеста прокурора, указывая, что оспариваемый протест принесен 10 декабря 2021 г. на решение Совета от 17 июня 2021 г. N 23, согласно пункту 1 которого (в связи с выявлением технической ошибки), в порядке самоконтроля, внесены изменения в Правила землепользования и застройки Усть - Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее - ПЗЗ) и увеличен максимальный размер земельного участка в границах территориальной зоны - Зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж1) с 0, 15 га до 0, 25 га, без проведения процедур, установленных ст. ст. 31, 32, 33 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), в том числе, без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Указывает, что поскольку на каждом заседании Совета Омского муниципального района присутствует представитель прокуратуры, который знакомится с повесткой дня и по итогам заседания Совета в прокуратуру Омского района направляется проект решения, следовательно, при принятии решения Совета N 23 от 17 июня 2021 г. нарушений порядка и требований градостроительного законодательства не было допущено.

Решением Омского районного суда Омской области от 30 мая 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 05 октября 2022 г, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе Совет просит отменить судебные акты, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, ввиду нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов судов обстоятельствам дела. Указывает, что дело рассмотрено с нарушением правил подсудности, повлекшим нарушение прав истца на рассмотрение дела законным составом суда и на судебную защиту. Выражает несогласие с выводом суда о том, что орган местного самоуправления в порядке самоконтроля не отменил ранее изданный им муниципальный правовой акт, а фактически принял новый. Ссылается также на отсутствие порядка, устанавливающего требования к принятию решений Советом по исправлению описок (ошибок) и требования к ведению протокола заседания. Указывает, что замечаний по спорному вопросу в период с 28 апреля 2020 г. от прокуратуры не поступало, несмотря на присутствие представителя прокуратуры на каждом заседание Совета, кроме того, по итогам заседания Совета в прокуратуру Омского района направляется проект решения.

Прокурор возражал на доводы кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении дела не допущено.

Как установлено в ходе рассмотрения административного дела, решением Совета Омского муниципального района Омской области N 39 от 06 декабря 2017 г. на основании ГрК РФ, Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Омского муниципального района Омской области, протокола публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ Усть-Заостровского сельского поселения от 23 декабря 2015 г, заключением о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ от 28 декабря 2015, в ПЗЗ внесены изменения и текст ПЗЗ изложен в новой редакции: ст. 27 ПЗЗ - для зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства Ж1, а именно для вида использования - для индивидуального жилищного строительства установлены следующие градостроительные регламенты в части предельного минимального и максимального размера земельного участка: 400 - 1500 кв.м.

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 17 июня 2021 г. N 23 внесены изменения в Правила землепользования и застройки Усть - Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденные решением Совета Омского муниципального района Омской области от 06 декабря 2017 г. N 39. Согласно пункту 1 приложения к Решению N 23, увеличен максимальный размер земельного участка в границах территориальной зоны - Зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж 1) с 0, 15 га до 0, 25 га.

Основанием для внесения 08 декабря 2021 г. протеста послужило обращение "данные изъяты" в прокуратуру Омской области и, соответственно, проверка исполнения градостроительного законодательства Советом Омского муниципального района Омской области.

Протест принесен прокурором Омского района Омской области Пономаревым С.Е, адресован Совету Омского муниципального района Омской области, издавшему оспариваемое Решение, содержит требование об исключении пункта 1 Приложения к Решению Совета Омского муниципального района Омской области от 17 июня 2021 г. N 23 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть -Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Кроме того, оспариваемый протест содержит требование о его рассмотрении на ближайшей сессии Совета Омского муниципального района Омской области и о сообщении результатов рассмотрения и принятых мерах письменно прокурору. Протест зарегистрирован в Совете 10 декабря 2021 г.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре", исходил из того, что права административного истца не нарушены, порядок принесения протеста соблюден, протест принесен при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона, уполномоченным на то должностным лицом, адресован органу, издавшему оспариваемое решение.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводами районного суда об отсутствии оснований для удовлетворения иска, при этом пришел к выводу о необходимости исключения из мотивировочной части решения суда суждения о незаконности решения Совета, в отношении которого принесен протест, поскольку вопрос о законности нормативного правового акта решается в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и не должен был являться предметом рассмотрения в рамках заявленных требований.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (п. 8 ст. 1 поименованного Кодекса). Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован ст. ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - ст. 33 названного Кодекса.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 5.1 и 28, ч. ч. 13 и 14 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В силу статьи 22 указанного выше Федерального закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно статье 23 Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из анализа положений статей 6, 21, 23, 28 Закона о прокуратуре следует, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) об устранении нарушений закона, содержит разъяснение норм действующего законодательства, при этом законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта: данному лицу в силу требований части 2 статьи 23 Закона о прокуратуре необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме.

В рассматриваемом случае принесение протеста обусловлено нарушением процедуры внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Вывод судов о том, что сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке является верным. Протест не содержит распорядительно - властных предписаний, носит рекомендательный, информационный характер.

По смыслу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд принимает решение о признании оспариваемого решения, действий (бездействия) недействительными при одновременном наличии двух условий: противоречии их закону и нарушении прав и законных интересов административного истца.

Исходя из изложенного, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных Советом требований.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не находит оснований к отмене постановленных по делу судебных актов по доводам кассационной жалобы, которые аналогичны доводам, приводившимся в обоснование административного иска, и сводятся к обоснованию правовой позиции относительно правомерности принятия Советом решения от 17 июня 2021 г. N 23.

Доводы об устранении описки (ошибки) в рамках самоконтроля обоснованно не приняты во внимание нижестоящими судами, поскольку орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства.

При этом, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан, а реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Доводы о нарушении при рассмотрении дела правил подсудности, в связи с передачей дела, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебных актов, поскольку споры о подсудности между судами не допускаются.

Иных доводов кассационная жалоба не содержит, а указанные направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по результатам их оценки. Оценка доказательств по делу, установление фактических обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ и основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке являться не может.

Каких-либо иных доводов тому, что обжалуемые судебные акты постановлены в нарушение положений действующего законодательства, кассационная жалоба не содержит.

Материальный закон истолкован и применен судами правильно, с учетом установленных обстоятельств дела. Предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не усматривается.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 30 мая 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 05 октября 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 12 мая 2023 г.

Председательствующий

Судьи