Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 г. по делу N 8а-6278/2023[88а-8081/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Виноградовой О.В, Евтифеевой О.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шулятьева Романа Борисовича, поданную 1 марта 2023 года, на решение Красноярского краевого суда от 19 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года

по административному делу N 3а-341/2022 по административному исковому заявлению Шулятьева Романа Борисовича о признании нормативных правовых актов недействующими в части, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, заключение прокурора Рубана А.В, просившего отказать в удовлетворении кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск, являющийся приложением к данному Решению.

Приложением N 1 к Решению от 13.03.2015 N 7-107 является Положение о территориальном планировании, приложением N 3 - Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж), на котором установлены функциональные зоны городского округа город Красноярск.

Решение от 13.03.2015 N 7-107 подписано Главой города Красноярска и опубликовано 25.03.2015 в периодическом печатном издании "Городские новости" N 40, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов г. Красноярска, и в соответствии с пунктом 3 данного Решения вступило в силу со дня его официального опубликования - 25.03.2015.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, являющиеся приложением к данному Решению.

Приложением N I к Правилам землепользования и застройки является Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, на которой установлены территориальные зоны городского округа город Красноярск.

Решение от 07.07.2015 N В-122 подписано Главой города Красноярска и в первоначальной редакции опубликовано 15.07.2015 в периодическом печатном издании "Городские новости" N 102 и в соответствии с пунктом 3 данного Решения вступило в силу со дня его официального опубликования - 15.07.2015.

Шулятьев Р.Б. (далее-истец, кассатор) обратился с административным иском к Красноярскому городскому Совету депутатов. Главе города Красноярска, управлению архитектуры администрации города Красноярска, в котором просит суд признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда приложения N 1 "Положение о территориальном планировании", приложения N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13.03.2015 N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к двум функциональным зонам (зона объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2) и зона кладбищ (СП-1);

приложения N I к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов", в части в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к двум функциональным зонам (зона объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2) и зона кладбищ (СП-1);

обязать Красноярский городской Совет депутатов обязанности опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Требования мотивированы тем, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 595 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", земельный участок 17ж/3 (ранее адрес: "адрес"), относящийся к категории земель - земли населенных пунктов, имеющий вид разрешенного использования - сады.

Через дорогу с данным земельным участком граничит "Злобинское кладбище". Административный истец с целью создания благоприятной окружающей среды и благоустройства территории возле своего садового участка и не допущению образования несанкционированной свалки присоединил к своему земельному участку смежный земельный участок площадью 111 кв.м, который находится между земельным участком истца и кладбищем.

Обратившись в Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска с заявлением о перераспределении земельного участка получил отказ, основанием к отказу явилось нахождение земельного участка в двух территориальных зонах: зоне объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2) и зоне кладбищ (СП-1), что противоречит требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации. По мнению административного истца, данный отказ нарушает его права и законные интересы, противоречит положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Красноярского краевого суда от 19 апреля 2022 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) в удовлетворении иска отказано.

Кассатор просит отменить судебные акты, выражая несогласие с выводами судов указывает, что административный истец Шулятьев Р.Б. является собственником земельного участка, площадью 595 кв.м, кадастровый номер "данные изъяты", категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: сады, адрес (местоположение): "адрес", о чем в Едином государственном реестре недвижимости осуществлена запись государственной регистрации от 25.09.2008 года за N 24-24-01/119/2008-451.

В обоснование доводов кассатор ссылается на следующие обстоятельства.

Распоряжением администрации города Красноярска "О присвоении адреса объекту адресации по ул. "адрес"" от 22.06.2020 года N 1979-недв земельному участку административного истца присвоен адрес: "адрес" (ранее адрес: "адрес").

Земельный участок административного истца находится в границах Садоводческого некоммерческого товарищества "Заря-С" (ИНН - 2461009834), что видно на публичной кадастровой карте.

Через дорогу с земельным участком истца граничит Злобинское кладбище, в котором захоронения уже не проводятся, территория кладбища не расширяется, но его навещают много людей, которые устраивают несанкционированные свалки мусора возле садового участка административного истца.

Административный истец с целью создания благоприятной окружающей среды и благоустройства территории возле её садового участка и не допущению образования несанкционированной свалки мусора вновь - увеличил за счет очищенной им от вышеуказанной свалки территории свой земельный участок на 111 кв.м. Образованный путем перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, земельный участок административного истца увеличился до 706 кв.м, при этом административный истец фактически не вышел за границы СНТ "Заря-С" и не занял территорию кладбища.

Кассатор настаивает на том, что земельный участок административного истца Шулятьева Р.Б. не вышел за пределы территории СНТ "Заря-С", и его земельный участок не пересекает границы Злобинского кладбища, что подтверждается схемой КПТ. Административный истец Шулятьев Р.Б. увеличил земельный участок за счет части территории СНТ "Заря-С", сформированной до 2015 года, площадь земельного участка кладбища Злобинское составляет 216 836 кв.м, участок поставлен на кадастровый учет в 2017 году. Границы участка кладбища Злобинское определены и они не пересекаются с границами общего земельного участка СНТ "Заря- С", По утверждению кассатора фактически образованный путем вышеуказанного перераспределения земельный участок административного истца занимает одну территориальную зону (СХ-2) и не пересекает границы территориальной зоны кладбищ (СП-1), так как находится в разных кадастровых кварталах с кладбищем Злобинское.

Кассатор настаивает на том, что Приложение N 1 "Положение о территориальном планировании", приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к Решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", с площадью 706 кв.м, полученной в результате перераспределения, к двум функциональным зонам: зоне объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2) и зоне кладбищ (СП-1), и Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", с площадью 706 кв.м, полученной в результате перераспределения, без пересечения границ СНТ "Заря-С" и кладбища Злобинское, к двум территориальным зонам: зоне объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2) и зоне кладбищ (СП-1) нарушают права административного истца Шулятьева Р.Б. в части приобретения земельного участка в результате перераспределения с соблюдением требования закона и защищаемое Конституцией РФ право граждан на благоприятную окружающую среду.

Кассатор указывает, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон объектов I, II и III классов опасности не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитной зоны кладбища, которая не была утверждена в установленном порядке с соблюдением требований соответствующего законодательства, противоречит требованиям части 3 статьи 34 ГрК РФ, абзацу 2 части 2 статьи 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Указанные обстоятельства по утверждению кассатора судами не исследованы.

В судебном заседании прокурор просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы, прокуратурой Красноярского края и Красноярским городским советом депутатов представлены возражения на кассационную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судом первой инстанции установлено, что Шулятьев Р.Б. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 595 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Согласно справке СНТ "Заря-С" Шулятьев Р.Б. является членом СНТ "Заря-С" и имеет участок N "данные изъяты" по адресу: "адрес".

25.09.2020 Шулятьев Р.Б. обратился в департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

23.10.2020 департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска в распределении земельного участка было отказано в перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с землями неразграниченной государственной собственности и утверждении схемы.

Согласно сведениям из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) от 17.02.2022, Генеральным планом (приложение N 1 и приложение N 3 к Решению от 13.03.2015 N 7-107) земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к функциональной зоне: зона объектов дачного хозяйства, садоводства. Картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным Решением от 07.07.2015 N В-122) в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" установлена территориальная зона: зона объектов садоводства (СХ-2).

Судом первой инстанции установлено, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" находится в одной функциональной и одной территориальной зоне, что согласуется с положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что нахождение испрашиваемого административным истцом земельного участка площадью 706 кв.м, в двух функциональных и двух территориальных зонах прав и законных интересов административного истца не нарушает, поскольку самовольно присоединенный административным истцом земельный участок к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", административному истцу ни на каком праве не принадлежит, несогласие административного истца с отказами органа местного самоуправления в перераспределении земельных участков не может явиться основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части.

Апелляционная инстанция выводы суда первой инстанции поддержала.

Выводы судов являются правильными.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.

Как правильно установлено судом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку и процедуре их принятия и введения в действие, и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что с 25 сентября 2008 года Шулятьев Р.Б. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 595 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, имеющего вид разрешенного использования - сады, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно сведениям Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) от 25 февраля 2022 года Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к функциональной зоне: зона объектов дачного хозяйства, садоводства. Картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск в отношении указанного земельного участка установлена территориальная зона: зона объектов садоводства (СХ-2).

Руководствуясь указанными нормами и правильно их применив суд первой инстанции отказывая в удовлетворении заявленных требований обоснованно исходил из того, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежащий Шулятьеву Р.Б, расположен в одной функциональной и одной территориальной зонах, что соответствует требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции оставляя без изменения решение суда первой инстанции правомерно указал, что территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", при котором земельный участок расположен в территориальной зоне объектов садоводства (СХ-2), которая соответствует функциональной зоне, определенной Генеральным планом города (зона объектов дачного хозяйства, садоводства), согласуется с нормами градостроительного законодательства.

Как установлено судом первой инстанции спорный земельный участок площадью 706 кв.м был сформирован административным истцом с нарушением градостроительного и земельного законодательства путем самовольного присоединения к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" части земельного участка, находящегося за его границами, расположенного в иной территориальной зоне и не принадлежащего заявителю, в связи с чем обоснованно не усмотрел нарушения прав и законных интересов Шулятьева Р.Б.

Довод кассатора о том, что административный истец с целью создания благоприятной окружающей среды и благоустройства территории возле её садового участка и не допущению образования несанкционированной свалки мусора вновь - увеличил за счет очищенной им от вышеуказанной свалки территории свой земельный участок на 111 кв.м. образованный путем перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, земельный участок административного истца увеличился до 706 кв.м, при этом административный истец фактически не вышел за границы СНТ "Заря-С" и не занял территорию кладбища выводы судов о том, что спорный земельный участок был сформирован административным истцом с нарушением градостроительного и земельного законодательства путем самовольного присоединения к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" части земельного участка, находящегося за его границами, расположенного в иной территориальной зоне и не принадлежащего заявителю не опровергает, поскольку мотивы названного действия не меняют их самовольный характер.

Выводы судов являются правильными, поскольку несанкционированное поведение истца не является основанием для признания недействующими оспариваемых актов, которые требованиям закона отвечают.

Доводы жалобы, по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующих спорные правоотношения и к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Доводы кассационной жалобы фактически повторяют позицию административного истца по существу спора, которой судами дана надлежащая правовая оценка, оснований считать которую неправильной не имеется, выводы судов соответствуют материалам дела и установленным обстоятельствам, нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно и правильно. Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Красноярского краевого суда от 19 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи