Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. по делу N 8а-1312/2023[88а-2275/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Кудриной Я.Г, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Печенкина Виталия Петровича на решение Сахалинского областного суда от 4 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Печенкина В.П. к Губернатору Сахалинской области Лимаренко В.И, Сахалинской областной Думе о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, объяснения Печенкина В.П, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя Губернатора Сахалинской области Ю Н.Д. относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Нишоновой Ф.А, полагавшей, что судебные акты являются законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Печенкин В.П. обратился в Сахалинский областной суд с вышеназванным административным исковым заявлением, просил признать недействующими с 1 сентября 2019 года пункт 22 статьи 2 Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 года N 127-ЗО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" в части слов "в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" и статью 176 Закона Сахалинской области N 127-ЗО в той мере, в которой в данной статье подразумевается выплата ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей только гражданам, получающим пенсии в соответствии с Федеральным законом N 166-ФЗ и Федеральным законом N 400-ФЗ, ввиду их несоответствия части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Определением Сахалинского областного суда от 2 марта 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство социальной защиты Сахалинской области.

Решением Сахалинского областного суда от 4 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления Печенкину В.П. отказано.

2 февраля 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Печенкина В.П, поданная через Сахалинский областной суд 19 января 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии решения об удовлетворении административных исковых требований со ссылкой на то, что приведенные судами нормы статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ не имеют в данном случае никакого отношения к оспариваемым нормам Закона области N 127-ЗО, поскольку оспоренные нормы принимались на основании части третьей статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Поскольку при установлении являющейся предметом спора дополнительной меры социальной поддержки критерии нуждаемости не учитывались, то должно быть соблюдено только положение указанной нормы об установлении такой меры поддержки для отдельной категории граждан.

Соблюдению требования части третьей статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ (части 3 статьи 48 Федерального закона N 414-ФЗ) в оспоренных нормах Закона области N 127-ЗО судами обеих инстанций правовой оценки не дано в результате неправильного истолкования норм Федерального закона N 166-ФЗ и Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей". Анализ приведенных норм Федерального закона N 166-ФЗ и Закона РФ N 4468-1 позволяет сделать вывод о том, что военнослужащие, в том числе прокурорские работники, получают пенсию по государственному пенсионному обеспечению, но в ином установленном Законом РФ N 4468-1 порядке. Иной механизм выплаты пенсии не свидетельствует о том, что получатели пенсии по Закону N 4468-1 являются самостоятельной категорией пенсионеров, однако судом первой инстанции не дана правовая оценка приведенным нормам федерального законодательства в их взаимосвязи. Пенсионеры являются лицами, принадлежащими к одной категории, их подразделение в зависимости от того, по какому именно федеральному закону им назначается пенсия, не является объективно оправданным и обоснованным. Единовременная социальная выплата производится вне зависимости от порядка назначения и выплаты пенсий.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 7 февраля 2023 года кассационная жалоба Печенкина В.П. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения Печенкина В.П, представителя Губернатора Сахалинской области Ю Н.Д, заключение прокурора Нишоновой Ф.А, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с ч.8 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч.9 ст.213 КАС РФ).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), и относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), вместе с тем не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов отнесено к компетенции законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении мер социальной поддержки и выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

В силу пункта 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1 названного федерального закона, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из критерия нуждаемости субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств регионального бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Анализ приведенных правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 28 декабря 2010 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 127-ЗО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области", который вступил в силу 1 января 2011 года, текст опубликован 31 декабря 2010 года в печатном издании "Губернские новости" N 240.

Законом Сахалинской области от 6 сентября 2019 года N 80-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" статья 2 Закона Сахалинской области N 127-ЗО дополнена пунктом 22 следующего содержания: "гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", а также в Закон N 127-ЗО введена статья 176 "Социальная поддержка граждан, получающих пенсию в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом "О страховых пенсиях", согласно которой гражданам, указанным в пункте 22 статьи 2 настоящего Закона, предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей". Указанные дополнения распространены на правоотношения, возникшие с 1 сентября 2019 года.

Текст закона опубликован 11 сентября 2019 года в печатном издании "Губернские новости" N 105.

Полагая, что оспариваемые положения Закона Сахалинской области N 127-ЗО нарушают его права в сфере социальной защиты в частности - право на получение ежемесячной доплаты к пенсии, Печенкин В.П. обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления Печенкина В.П, суд первой инстанции, с позицией которого согласился апелляционный суд, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что Сахалинская областная Дума, реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, в пункте 22 ст.2 и в ст.176 Закона Сахалинской области N 127-ЗО предусмотрела установление мер социальной поддержки, гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" в виде ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей. Определение законодателем категорий граждан, получивших право на ежемесячную доплату к пенсии, обусловлено утратой ими трудоспособности в силу возраста и других обстоятельств, нуждаемостью в особой социальной поддержке и направлено на повышение их уровня жизни и удовлетворения необходимых потребностей.

При этом суды пришли к выводу о том, что оспариваемые положения Закона Сахалинской области N 127-ЗО соответствуют нормам федерального законодательства, приняты уполномоченным органом в соответствии с его компетенцией и установленным порядком принятия законов и не нарушают прав административного истца.

Анализ приведенных выше правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, по существу направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств и повторяют правовую позицию административного истца, изложенную им при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, которая была исследована нижестоящими судами и верно отклонена как необоснованная в решении и апелляционном определении.

Приведенные административным истцом мотивы не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судами при рассмотрении дела, а также имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Само по себе несогласие Печенкина В.П. с выводами судов первой и апелляционной инстанций, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Сахалинского областного суда от 4 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Печенкина В.П. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи