Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 мая 2023 г. по делу N 66а-733/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Красиковой О.Е, Никитиной Г.Н, при секретаре судебного заседания Акматовой О.Е, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-29/2022) по административному исковому заявлению ПАО "Камчатскэнерго" о признании недействующим в части постановление Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2018 года N 436 "Об утверждении тарифов в сфере теплоснабжения ПАО "Камчатскэнерго" потребителям Петропавловск-Камчатского городского округа на 2019-2023 годы" в редакции постановлений Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2021 года N 348, от 26 января 2022 года N 11, от 29 июня 2022 года N 89, по апелляционной жалобе Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 16 ноября 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя ПАО "Камчатскэнерго" Тур Е.А, представителей Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края Хоич А.А, Лопатниковой М.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2018 года N 436 утверждены тарифы в сфере теплоснабжения ПАО "Камчатскэнерго" потребителям Петропавловск-Камчатского городского округа на 2019-2023 годы" (далее - Постановление N 436).

Постановлением Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2021 года N 348 в указанное выше постановление внесены изменения.

Кроме того, постановлениями Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 26 января 2022 года N 11 и от 29 июня 2022 года N 89 в Постановление N 436 внесены изменения, касающиеся устранения технических ошибок.

Публичное акционерное общество "Камчатскэнерго" (далее - ПАО "Камчатскэнерго", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом принятых уточнений просило признать недействующими пункты 1-2 части 16, приложения 2-10, 19, 20 Постановления N 436 в редакции Постановлений от 20 декабря 2021 года N 348, от 26 января 2022 года N11, от 29 июня 2022 года N 89 с момента его принятия, в том числе в части:

невключения расходов на фактически используемое резервное топливо - мазут на Камчатских ТЭЦ в размере 354 372 тысяч рублей;

невключения экономически обоснованных расходов, не учтённых органом регулирования при установлении для ПАО "Камчатскэнерго" регулируемых цен (тарифов) на 2020 год в размере 366 633, 37 тысяч рублей;

исключения из приложения 2 к постановлению от 20 декабря 2018 года N 436 "Об утверждении тарифов в сфере теплоснабжения ПАО "Камчатскэнерго" пункта 5 примечания.

Исковые требования мотивированы тем, что административным ответчиком нарушены сроки опубликования Постановления N 348 и протокола заседания Правления Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2021 года N 72. Считает, что административным ответчиком необоснованно не включены расходы на приобретение фактически используемого резервного топлива (мазут) на Камчатских ТЭЦ в размере 354 372 тысяч рублей. Кроме того, необоснованно не включены расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для ПАО "Камчатскэнерго" регулируемых цен (тарифов) на 2020 год в размере 366 633, 37 тысяч рублей, что нарушает пункт 13 Основ ценообразования и пункт 12 Методических указаний N 760-э. Данные расходы на технологическое топливо в 2020 году для производства тепловой энергии в размере 366 633, 37 тысяч рублей, признаны экономически обоснованными, однако, при расчете тарифов в состав необходимой валовой выручки не были включены.

Решением Камчатского краевого суда от 16 ноября 2022 года административное исковое заявление ПАО "Камчатскэнерго" удовлетворено. Признаны недействующими со дня принятия оспариваемые пункты Постановления N 436.

Не согласившись с решением суда, представителем Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края (далее - РСТ Камчатского края, Служба) подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ПАО "Камчатскэнерго". Считает, что судом не дана оценка поручениям Председателя Правительства Российской Федерации о возмещении затрат ПАО "Камчатскэнерго", связанных с замещением дефицита газа резервными видами топлива в размере 1 300 млн. рублей. В части невключения расходов на фактически используемое резервное топливо - мазут на Камчатских ТЭЦ, указывает, что Общество не представило обоснований, подтверждающих значительное снижение потребления природного газа на ТЭЦ. Также считает, что судом неправомерно приняты выпадающие доходы, которые уже были предметом спора в Арбитражном суде Камчатского края.

В дополнении к апелляционной жалобе Региональная служба по тарифам и ценам Камчатского края указывает, что судом первой инстанции при вынесении решения не было учтено мнение Федеральной антимонопольной службы. Оспариваемое постановление и протокол заседания Правления РСТ Камчатского края были своевременно размещены в федеральной государственной информационной системе. До настоящего времени оспариваемое постановление ФАС России не отменила. Считает, что решение суда не исполнимо, так как период регулирования, на который были утверждены тарифы оспариваемым постановлением, истек.

В отзыве на апелляционную жалобу ПАО "Камчатскэнерго" указывает на несостоятельность доводов административного ответчика.

В суде апелляционной инстанции, участвующие в деле с использование видеоконференц-связи, представители Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края Лопатникова М.В, Хоич А.А. доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в дополнение к ней, поддержали в полном объеме.

Представитель ПАО "Камчатскэнерго" Тур Е.А, участвующая в деле с использование видеоконференц-связи, просит решение оставить без изменения.

От ФАС России поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Представители Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, выслушав пояснение явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания), иными нормативными правовыми актами.

Как указано в статье 2 Закона о теплоснабжении регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения - вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию.

Согласно части 3 статьи 7, части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, а также тарифов на услуги по передаче тепловой энергии.

В соответствии с пунктами 1, 1.2 Положения о Региональной службе по тарифам и ценам Камчатского края, утвержденного Постановлением Правительства Камчатского края N 424-П от 19 декабря 2008 года (действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления), Региональная служба по тарифам и ценам Камчатского края является исполнительным органом государственной власти Камчатского края, уполномоченным в области государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), а также осуществляющим региональный контроль (надзор) за их применением на территории Камчатского края, нормативное правовое регулирование, иные правоприменительные функции в соответствующих сферах деятельности, в том числе: теплоснабжения (в части отдельных полномочий).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое постановление, в соответствующих редакциях, принято уполномоченным органом, с соблюдением формы и вида, в установленном порядке, опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и по этим основаниям не обжалуется.

Как следует из Постановления N 436 от 20 декабря 2018 года РСТ Камчатского края утверждены тарифы в сфере теплоснабжения ПАО "Камчатскэнерго" потребителям Петропавловск-Камчатского городского округа на 2019-2023 годы.

Из материалов дела следует, что ПАО "Камчатскэнерго" является энергоснабжающей организацией, осуществляющей, в том числе производство, передачу электрической и тепловой энергии на территории Камчатского края.

Камчатскими ТЭЦ электрическая и тепловая энергия производится в режиме комбинированной выработки.

27 апреля 2021 года Общество обратилось в тарифный орган с заявлением об открытии дела по пересмотру тарифов и их предельных уровней, а также корректировке необходимой валовой выручки в сфере теплоснабжения ПАО "Камчатскэнерго" потребителям Петропавловск-Камчатского городского округа на 2022-2023 годы в рамках долгосрочного периода 2019-2023 годов.

20 декабря 2021 года Региональной службой по тарифам и ценам Камчатского края вынесено постановление N 348, которым внесены изменения в постановление N 436, а именно дополнено частью 16, устанавливающей тарифы на тепловую энергию, поставляемую ПАО "Камчатскэнерго" потребителям Петропавловск-Камчатского городского округа на 2022 год, приложения 2-10 изложены в новой редакции.

Постановлениями тарифного органа N 11 от 26 января 2022 года и N 89 от 29 июня 2022 года в Постановлении N 436 исправлены технические ошибки в приложениях 19 и 20 и примечании приложения 10.

Рассмотрев доводы административного иска о нарушении сроков опубликования Постановления N 348 и протокола заседания Правления Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2021 года, а также нарушения сроков направления выписки из протокола заседания Правления Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 20 декабря 2021 года суд первой инстанции обоснованно отклонил их.

В данной части решение суда сторонами не обжалуется и оснований для его пересмотра у судебной коллегии не имеется.

В соответствии с пунктом 2 Основ ценообразования под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования.

Пунктом 22 Основ ценообразования предусмотрено, что тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями.

В соответствии с пунктами 13, 14, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования цен (тарифов) установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов). В случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) и (или) материалов, предусмотренных Правилами регулирования цен (тарифов), орган регулирования открывает дело об установлении цен (тарифов) в отношении указанных организаций на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных для установления действующих цен (тарифов), в том числе для этих организаций.

В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемые в необходимую валовую выручку, состоят, в том числе из расходов на топливо.

Из пункта 34 (1) Основ ценообразования следует, что расходы регулируемой организации на топливо, цены (тарифы) на которое подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяются как сумма произведений следующих величин по каждому источнику тепловой энергии: удельный расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии; плановая (расчетная) цена на топливо (с учетом затрат на его доставку и хранение); расчетный объем отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источника тепловой энергии.

Нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются:

а) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, - для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более;

б) исполнительными органами субъектов Российской Федерации - для источников тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более (пункт 36 Основ ценообразования).

Приказом Минэнерго России от 20 октября 2021 года N 118 утверждены нормативы удельных расходов топлива для ПАО "Камчатскэнерго".

При корректировке тарифов на 2022 год Обществом представлены уточненные расчеты расходов на технологическое топливо для выработки тепловой и электрической энергии, с учетом того, что использование газа на ТЭЦ-1 в 2022 году не запланировано в силу ограниченного объема данного вида топлива, гарантированного поставщиком.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод об отсутствии в экспертном заключении обоснования включения расчета планируемого объема газа на ТЭЦ-1 при ограниченном количестве его поставки и предложений регулируемой организации.

Судебная коллегия также соглашается с доводами ПАО "Камчатскэнерго" и выводами краевого суда в данной части о том, что Региональной службой по тарифам и ценам Камчатского края при утверждении расходов на топливо в совокупности по Камчатским ТЭЦ, котельным Петропавловск-Камчатского городского округа и Елизовского городского поселения необоснованно принято 304, 3 млн. кубических метра природного газа, при плановых показателях 195 млн. кубических метров, указанных ФИО3.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что при определении расходов на топливо на 2022 год органом регулирования был применен не предусмотренный Основами ценообразования, Методическими указаниями расчет объема потребления топлива, в том числе природного газа, топочного мазута как среднее значение за последние три года, в том числе с использованием неизвестной величины - "Ожидаемый" факт 2021 года.

Таким образом, объемы топлива, а, следовательно, и расходы ПАО "Камчатскэнерго" на топливо являются экономически необоснованными.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика основаны на неправильном толковании норм материального права и выводы суда в данной части не опровергают.

Согласно пункту 13 Основ ценообразования в случае если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), в том числе расходы, связанные с незапланированным органом регулирования при установлении цен (тарифов) для такой регулируемой организации ростом цен на продукцию, потребляемую регулируемой организацией в течение расчетного периода регулирования, то такие расходы, включая расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, в том числе вызванного осуществлением расчетов за коммунальную услугу по отоплению равномерно в течение календарного года, учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.

Пунктом 12 Методических указаний N 760-э предусмотрено, что в случае если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности подтверждаются выпадающие доходы по регулируемым видам деятельности, связанные с превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска над фактическим, то средства на компенсацию таких выпадающих доходов учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные выпадающие доходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что тарифным органом при формировании тарифа на 2020 год не учтена сумма расходов, связанных с замещением дефицита газа резервными видами топлива в сумме 366 633, 37 тысяч рублей.

Постановлением Правительства Камчатского края от 09 апреля 2020 года N 127-П утвержден Порядок предоставления из краевого бюджета субсидий юридическим лицам, осуществляющим на территории Камчатского края регулируемую деятельность в сферах электроэнергетики и теплоснабжения (далее - Порядок).

Подпунктом "б" пункта 4 Порядка предусмотрено, что условиями предоставления субсидии являются не учтённые суммы экономически обоснованных расходов, связанных с замещением дефицита газа резервными видами топлива.

22 мая 2020 года, в период действия постановления Правительства Камчатского края от 09 апреля 2020 года N 127-П между Министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края (главный распорядитель бюджетных средств) и ПАО "Камчатскэнерго" (получатель субсидии) заключено соглашение N 172/1 о предоставлении из краевого бюджета субсидии на возмещение недополученных доходов в связи с установлением цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию (мощность), учитывающих расходы на топливо, исходя из условий 100 % реализации программы газификации Камчатского края.

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 07 июля 2022 года по делу N А24-852/2022 по иску ПАО "Камчатскэнерго" к Камчатскому краю в лице Министерства финансов Камчатского края, Министерства жилищного коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края, Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края, вступившим в законную силу, с Камчатского края в лице Министерства жилищного коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края в пользу ПАО "Камчатскэнерго" взыскано 1 259 931 660 рублей, являющихся затратами Общества на приобретение резервного топлива, не учтенных при установлении тарифов на тепловую энергию производимую в режиме комбинированной выработке, и электрическую энергию на 2020 год.

Сторонами не отрицается, что спорная сумма в размере 366 633, 37 тысяч рублей является составной частью суммы, взысканной по указанному выше решению арбитражного суда.

Из данного решения Арбитражного суда Камчатского края следует, что во исполнения требований Порядка и условий соглашения от 22 мая 2020 года ПАО "Камчатскэнерго" в установленные сроки предоставило главному распорядителю бюджетных средств заявки на предоставление субсидии и отчеты о возмещении, согласованные с Региональной службой по тарифам и ценам Камчатского края.

Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края каких-либо оснований для отказа в предоставлении субсидии не выявило и без замечаний подписало акт сверки, подтверждающего обязательства Камчатского края, однако затраты ПАО "Камчатскэнерго" возмещены не были.

Учитывая, что в соответствии со статьей 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации, включение указанных расходов при издании заменяющего акта в расчет тарифа повлечет их неправомерное двойное возмещение как за счет бюджетных средств Камчатского края, так и за счет несения расходов потребителями услуг, что является недопустимым.

Вместе с тем, учитывая наличие иных допущенных административным ответчиком при расчете оспариваемого тарифа нарушений, установленных судом, с оценкой которых судебная коллегия согласилась, приведенные ошибочные выводы суда не повлекли принятия неправильного по существу судебного решения, основанием для его отмены не являются.

Доводы административного ответчика о том, что судом первой инстанции не учтено мнение Федеральной антимонопольной службы, не основаны на нормах права.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, тарифное законодательство не предусматривает, что суды, при рассмотрении административных дел по оспариванию нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, обязаны истребовать и учитывать позицию Федеральной антимонопольной службы.

ПАО "Камчатскэнерго" в ФАС России об оспаривании Постановления N 436 в соответствующих редакциях не обращалось, следовательно, у Федеральной антимонопольной службы отсутствовали полномочия, предусмотренные пунктом 5.3.34 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331 по рассмотрению в досудебном порядке споров, возникающих между органами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в случае исполнения решения суда будут нарушены требования постановления Правительства Российской Федерации N 2053 от 14 ноября 2022 года о запрете установления тарифов на 2023 год с календарной разбивкой по полугодиям являются необоснованными.

Краевым судом признаны недействующими постановления тарифного органа в части установления для ПАО "Камчатскэнерго" тарифов в сфере теплоснабжения на 2022 год.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующим в части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, и оснований для его отмены, в том числе по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Камчатского краевого суда от 16 ноября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Камчатский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 17 мая 2023 года