Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2023 г. по делу N 66а-783/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А, при секретаре Чайко А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Линк Девелопмент" о признании недействующими подпунктов 7.11.3, 7.11.4, 7.11.5 Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области, утвержденных решением городской Думы городского округа г. Арзамас Нижегородской области от 29 марта 2019 года N 31 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области" в редакции решения городской Думы городского округа Арзамас Нижегородской области от 30 июля 2021 года N 116, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Линк Девелопмент" на решение Нижегородского областного суда от 12 декабря 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя административного истца ФИО6, возражения представителей городской Думы городского округа город Арзамас Нижегородской области ФИО7, администрации города Арзамас ФИО8, комитета имущественных отношений администрации города Арзамаса ФИО11, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО12 полагавшего решение суда подлежим отмене, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

29 марта 2019 года городской Думой городского округа город Арзамас Нижегородской области было принято решение N 31 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области" (далее - Решение), которое опубликовано 3 апреля 2019 года в официальном печатном издании "Арзамасские новости" N 15 (4123) (спецвыпуск).

Пунктом 1 Решения утверждены Правила благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области (далее - Правила).

Решением городской Думы городского округа город Арзамас Нижегородской области от 30 июля 2021 года N 116, опубликованным 5 августа 2021 года в официальном печатном издании "Арзамасские новости" N 44 (4306) (спецвыпуск), в Правила внесены изменения.

В частности глава 7 "Объекты и элементы благоустройства, малые архитектурные формы и другие объекты" раздела II "Правила по размещению, состоянию, содержанию зданий, сооружений, объектов и элементов благоустройства, инженерной инфраструктуры, дворовых территорий, малых архитектурных форм, рекламы и иных объектов" дополнена пунктом 7.11 "Требования, предъявляемые к антенно-мачтовым сооружениям (далее - АМС)", включающим подпункты следующего содержания:

7.11.3. Не допускается установка АМС ближе чем 200 метров друг от друга, в том числе и от существующих АМС. Данное требование не распространяется на случаи полной загрузки существующих АМС оборудованием базовой станции оператора подвижной радиотелефонной связи.

7.11.4. Не допускается установка АМС ближе 150 метров от объектов общеобразовательных организаций и дошкольных образовательных организаций.

7.11.5. Не допускается установка АМС ближе 50 метров от жилых и (или) многоквартирных домов.

Общество с ограниченной ответственностью "Линк Девелопмент" (далее - Общество) обратилось с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими подпункты 7.11.3, 7.11.4 и 7.11.5 Правил в редакции решения от 30 июля 2021 года N 116.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемые нормы противоречат нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, приняты с выходом за пределы компетенции городской Думы, ограничивают права административного истца по проектированию и построению антенно-мачтовых сооружений на территории г. Арзамас, так как на основании указанных норм органы местного самоуправления прекратили для Общества право на использование земель и земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и без предоставления земельных участков и установления сервитутов, препятствуя тем самым осуществлению предпринимательской деятельности по строительству сооружений связи в целях улучшения качества услуг связи, повышения доступности услуг связи и развитию цифровой среды на территории городского округа.

Решением Нижегородского областного суда от 12 декабря 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе, а также в дополнениях к ней, Общество просит решение отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению административного истца, решение суда является незаконным, принято с неправильным применением норм материального и процессуального права, ошибочной оценкой фактических обстоятельств дела. В обосновании жалобы указано, что внесение оспариваемыми нормами изменений в Правила противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части установления дополнительных ограничений для размещения АМС на территории г. Арзамас.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, комитетом имущественных отношений Администрации городского округа город Арзамас Нижегородской области, городской Думой городского округа город Арзамас Нижегородской области, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся по делу лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) предусмотрено, что к вопросу местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Устава города Арзамас Нижегородской области городская Дума городского округа город Арзамас является представительным органом муниципального образования.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

В абзаце 21 части 1 статьи 2 Закона о местном самоуправлении приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) дает понятие благоустройства территории как деятельности по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 ГрК РФ).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции указал, что оспариваемые нормы Правил не содержат положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, АМС являются в том числе объектом градостроительной деятельности, элементом благоустройства, и вопросы их размещения могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

С такими выводами суда судебная коллегия не может согласиться в силу следующего.

Оспариваемые административным истцом нормы Правил устанавливают запрет на установку АМС типа столб, башня, мачта, комбинированная опора, имеющих в качестве основного назначения размещения оборудования подвижной телефонной связи, ближе чем 200 метров друг от друга, ближе 150 метров от объектов общеобразовательных организаций и дошкольных образовательных организаций, а также ближе 50 метров от жилых и (или) многоквартирных домов.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи, установлены Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи).

Согласно пунктам 27, 28 статьи 2 Закона о связи к сооружениям связи отнесены объекты инженерной инфраструктуры (в том числе линейно-кабельные сооружения связи), созданные или приспособленные для размещения средств связи, кабелей связи. Средства связи - технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечении функционирования сетей связи, включая технические системы и устройства с измерительными функциями.

Таким образом АМС, имеющие в качестве основного назначения размещение оборудования связи, представляют собой сооружения связи.

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о связи органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Закон о местном самоуправлении Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ дополнен статьей 45.1, раскрывающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Данной статьей предусмотрено, что указанные правила могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального

образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных федеральных норм не следует, что муниципальное образование вправе устанавливать требования к размещению и установке сооружений связи, в том числе и АМС, при реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования.

Согласно пункту 3 статьи 45.1 Закона о местном самоуправлении законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые Правилами благоустройства территории муниципального образования.

В Нижегородской области отсутствует нормативный правовой акт, относящий вопросы размещения сооружений связи к вопросам местного значения, одним из которых является вопрос организации благоустройства в соответствии с утвержденными правилами благоустройства, которые устанавливают требования к благоустройству и его элементам.

Судебная коллегия отмечает, что АМС как сооружения, предназначенные для размещения средств связи, по смыслу положений пункта 38 статьи 1 ГрК РФ, не относятся к элементам благоустройства, вопросы по их созданию и эксплуатации не подлежат регламентированию при принятии правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации сформулированной в постановлении от 19 апреля 2021 года N 14-П правовое регулирование вопросов благоустройства территории муниципального образования как деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан (пункт 36 статьи 1 ГрК РФ), должно - если оно сопряжено с ограничением свободы предпринимательства или правомочий собственника земельного участка - отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации, включая ее статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), требованиям справедливости, разумности и соразмерности, допустимости ограничения прав и свобод только федеральным законом, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, от 31 января 2011 года N 1-П, от 12 мая 2011 года N 7-П и др.).

Решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О).

Исходя из буквального толкования приведенных выше правовых норм, с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач в области благоустройства, которые не предусматривают установление каких-либо запретов в иных сферах.

Устанавливая в статье 2 Закона о местном самоуправлении круг вопросов местного значения, законодатель отнес к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и поименованным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Требования к благоустройству и элементам благоустройства устанавливаются не произвольно, а на основе федерального законодательства, иных нормативных актов Российской Федерации и нормативных актов ее субъектов.

Городская Дума городского округа город Арзамас при разработке и утверждении Правил могла осуществить регулирование только тех общественных отношений, объектом которых являются исключительно вопросы благоустройства территории данного муниципального образования, и поскольку, как указывалось выше, объекты АМС по своим признакам не относятся к элементам благоустройства, правовой режим которых может быть определен в соответствии со статьей 2 Закона о местном самоуправлении, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что определение порядка размещения АМС может составлять предмет регулирования Правил. Оспариваемые положения нормативного правового акта не направлены на регулирование вопросов благоустройства территории муниципального округа.

Согласно разъяснениям пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Из пункта "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 4 Закона о связи, положений Закона о местном самоуправлении следует, что регулирование деятельности в области связи, в том числе субъектов, обеспечивающих связь, не входит в компетенцию органов местного самоуправления.

Обеспечение услугами связи населения городского округа не относится к вопросам местного значения городского округа, органы местного самоуправления городского округа только содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

В этой связи положения подпунктов 7.11.3, 7.11.4, 7.11.5 Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области, утвержденных решением городской Думы городского округа город Арзамас от 29 марта 2019 года N 31, в редакции решения от 30 июля 2021 года N 116 следует признать недействующими.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене, как постановленное при неправильном применении материального закона.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из материалов дела следует, что со ссылкой на оспариваемые нормы административному истцу отказано в продлении сроков действия договоров о размещении линейно-кабельных сооружений связи на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (ответ Комитета имущественных отношений администрации города Арзамаса от 1 апреля 2022 года л.д.15 т.1).

В целях восстановления нарушенного права административного истца, судебная коллегия полагает необходимым признать недействующими оспариваемые нормы Правил с даты вступления в силу решения городской Думы городского округа город Арзамас от 30 июля 2021 года N 116 "О внесении изменений в правила благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области, утвержденные решением городской Думы городского округа город Арзамас Нижегородской области от 29 марта 2019 года N 31".

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 12 декабря 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать недействующими со дня принятия подпункты 7.11.3, 7.11.4, 7.11.5 раздела II Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области, утвержденных решением городской Думы городского округа г. Арзамас Нижегородской области от 29 марта 2019 года N 31 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа город Арзамас Нижегородской области" в редакции решения городской Думы городского округа город Арзамас от 30 июля 2021 года N 116.

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в газете "Арзамасские новости" либо в ее специальном выпуске или в приложениях к ней.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи