Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 мая 2023 г. по делу N 8а-8008/2023[88а-10714/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И, судей Умбетовой Э.Ж. и Орловой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 21 марта 2023 года кассационную жалобу администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области на решение Соль-Илецкого районного суда Оренбургской области от 8 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 25 октября 2022 года по административному делу N 2а-1117/2021 по административному исковому заявлению прокурора Соль-Илецкого района Оренбургской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к отделу культуры администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области, муниципальному бюджетному учреждению культуры "Клуб досуга и творчества" Соль-Илецкого городского округа (далее - МБУК "КДТ") об обязании совершить определенные действия, направленные на обеспечение антитеррористической защищенности объектов культуры.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, объяснения прокурора Мигунова В.Ю, возражавшего против ее удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Соль-Илецкого районного суда Оренбургской области от 8 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 25 октября 2022 года, удовлетворен названный иск прокурора.

Суд обязал администрацию муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области (далее - Администрация) в течение 6 месяцев со дня вступления данного решения суда в законную силу предусмотреть в бюджете на 2022 год финансирование объектов культуры второй категории опасности - клуб им. Маяковского МБУК "КДТ", клуб им. Ленина МБУК "КДТ", клуб "Горняк" МБУК "КДТ", Дом культуры МБУК "КДТ", клуб "Мирный" МБУК "КДТ" для обеспечения объекта сотрудниками (работниками) частных охранных организаций (подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, подразделений вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированных и сторожевых подразделений организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации), в том числе по средствам реагирования на сообщения, поступающие с технических средств охраны, установленных на таких объектах (территориях); на отдел культуры Администрации, МБУК "Клуб досуга и творчества" Соль-Илецкого городского округа Оренбургской области - в указанный срок обеспечить охрану данных объектов культуры вышеназванными сотрудниками (работниками).

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация в кассационной жалобе просит их отменить, повторяет доводы апелляционной жалобы, ссылается на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права. Указывает на ошибочность выводов судов о том, что в отношении объектов охраны не выполняются положения пункта 26 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) в сфере культуры, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2017 года N 176 (далее - Требования), предусматривающие охрану объекта сотрудниками охранных организаций. Также отмечает, что судами признан тот факт, что на спорных объектах культуры имеется кнопка тревожной сигнализации (реагирования), установленная в качестве меры антитеррористической безопасности для экстренного вызова наряда вневедомственной охраны.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не препятствует ее рассмотрению. Данная информация в соответствии с частью 7 статьи 96 КАС РФ размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 11 апреля 2023 года.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, перейдя на основании статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, приходит к следующему.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Однако таких нарушений по данному делу допущено не было, судебные акты сомнений в законности не вызывают. Основания и мотивы, по которым суды пришли к поставленным под сомнение в жалобе выводам, доказательства, принятые судами во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в оспариваемых актах.

При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются (часть 2 статьи 329 КАС РФ).

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, судебные инстанции установили, что факт несоблюдения в полном объеме административными ответчиками требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов культуры нашел свое подтверждение. В пяти городских клубах культуры, подчиненных МБУК "КДТ", относящихся ко второй категории опасности, не обеспечивается охрана сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при этом возложение обязанности по обеспечению финансирования охраны объектов (территорий) для привлечения сотрудников охранных организаций не противоречит закону и соответствует содержанию норм о компетенции Администрации, а также его отраслевого органа - отдела культуры.

Суды сочли, что осуществление охраны зданий учреждений работниками, не имеющими специальных средств защиты, навыков и подготовки по предупреждению преступных посягательств, несмотря на установленную кнопку тревожной сигнализации (реагирования) как меру антитеррористической безопасности для экстренного вызова наряда вневедомственной охраны, не позволяет в должной мере обеспечить антитеррористическую защищенность в порядке, установленном нормами Требований, и может привести к нарушению прав и интересов несовершеннолетних, работников учреждения, а также иных лиц, посещающих здание учреждение культуры, то есть неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены или изменения принятых судебных актов, поскольку они являются законными, основанными на фактических обстоятельствах дела, нормах действующего законодательства - статьях 2, 3, 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Закон о противодействии терроризму), статье 11 "Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года, пунктах 1, 3, 5, 20 - 26 Требований, статьях 16, 17, 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

В силу статьи 1 и пункта 9 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя в том числе финансирование расходов на обеспечение безопасности.

Как установлено пунктом 1 статьи 2 и пунктом 4 статьи 5.2 Закона о противодействии терроризму, одним из основных принципов противодействия терроризму в Российской Федерации является обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 вышеприведенного закона Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

В соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 15 и пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Следовательно, именно органы местного самоуправления обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, при этом решение вопросов местного значения органами местного самоуправления должно осуществляться исходя из интересов населения. При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.

Согласно пункту 5 Требований, ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).

Согласно подпунктам "а, в" пункта 17 данных Требований, антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории), на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

Пунктами 20-25(2) Требований, определены мероприятия по антитеррористической защищенности объектов (территорий).

В соответствии с пунктом 20 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления мероприятий в целях: а) воспрепятствования неправомерному проникновению на объекты (территории); б) выявления потенциальных нарушителей установленных на объектах (территориях) режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; в) пресечения попыток совершения террористических актов на объектах (территориях); г) минимизации возможных последствий и ликвидации угрозы террористических актов на объектах (территориях); е) выявления и предотвращения несанкционированного проноса (провоза) на объект (территорию) и применения на объекте (территории) токсичных химикатов, отравляющих веществ и патогенных биологических агентов, в том числе при их получении посредством почтовых отправлений.

Исходя из смысла вышеназванных норм, в целях надлежащего исполнения требований пункта 20 Требований, антитеррористическая защищенность объектов в сфере культуры должна быть обеспечена сотрудниками (работниками) частных охранных организаций, указанных в пункте 26 Требований, непосредственно находящимся в здании данного учреждения.

В частности, согласно пункту 26 Требований дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктами 21 - 25(2) настоящих требований, охрана объектов (территорий) второй категории опасности обеспечивается сотрудниками (работниками) частных охранных организаций (подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, подразделений вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированных и сторожевых подразделений организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации), в том числе посредством реагирования на сообщения, поступающие с технических средств охраны, установленных на таких объектах (территориях).

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. Аналогичные по своему существу требования закреплены в статье 56 ГПК РФ.

Вопреки приведенным нормам процессуального права, административными ответчиками доказательства соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих основания для совершения требуемых прокурором действий, соответствия их содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, не представлены.

Обоснованность выводов судебных инстанций об удовлетворении требований прокурора, их объективный и дифференцированный подход к представленным суду доказательствам подтверждается материалами дела и сомнений в своей правильности не вызывает. Обстоятельства дела исследованы с достаточной полнотой.

Как следует из паспортов безопасности объектов культуры, а также актов обследования и категорирования межведомственной комиссией, физическая охрана данных учреждений не осуществляется, что ставит под угрозу безопасность пребывающих в учреждении граждан, рекомендовано обеспечение охраной частных охранных организаций с применением инженерно-технических средств (л.д. 30 - 116).

При таких обстоятельствах являются правильными выводы судов о том, что, исходя из целей, своевременности (времени ликвидации террористической угрозы) и необходимости осуществления комплекса соответствующих мероприятий, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты, оборудование учреждения исключительно технической системой оповещения не является достаточной и эффективной мерой обеспечения антитеррористической защищенности объектов культуры.

Таким образом, несмотря на различные формулировки правильных по существу итоговых выводов, которые в целом друг другу не противоречат и не требуют внесения корректив, судами на административных ответчиков было возложено выполнение лишь тех обязанностей, которые предусмотрены действующим законодательством, при этом выявленное прокурором нарушение прав неопределенного круга лиц требовало судебного восстановления.

При рассмотрении административного спора по правилам главы 22 КАС РФ (спора по иску прокурора в порядке статьи 45 ГПК РФ) законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Поэтому ссылки в жалобе на то, что после вынесения решения судом первой инстанции в паспорт безопасности клуба "Мирный" внесены изменения об отнесении его к объектам не второй, а третьей категории опасности, в связи с чем на него не распространяются требования об обязательном обеспечении охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, не свидетельствуют о незаконности судебных актов. Данное обстоятельство не препятствует обращению Администрации в суд в порядке главы 38 (статьи 355, 359) КАС РФ для разрешения процессуальных вопросов, связанных с исполнением судебных актов.

Необходимо констатировать, что правовых условий, позволяющих принять решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебными инстанциями не установлено, что судебная коллегия кассационного суда находит законным, приходя к выводу о том, что суды правильно определили юридически значимые обстоятельства дела, обеспечили баланс публичных интересов.

Суждения, приведенные в кассационной жалобе, связанные с иным толкованием положений законодательства о противодействии терроризму, лишены бесспорных правовых аргументов, выводы судов не опровергают, не освобождают административных ответчиков от обязанности соблюдения антитеррористической защищенности объектов, исключающей возникновение угрозы для жизни и здоровья граждан (детей) в соответствии с Требованиями, при этом они направлены на переоценку обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статей 328 и 329 КАС РФ не относится к компетенции суда кассационной инстанции, который при отсутствии достаточных правовых оснований, связанных с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, не вправе переоценивать доказательства по делу.

Каких-либо доводов, способных на данной стадии поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Соль-Илецкого районного суда Оренбургской области от 8 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 25 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 15 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи