Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 г. по делу N 8а-5462/2023[88а-7542/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Ревда на решение Ревдинского городского суда Свердловской области от 22 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 08 сентября 2022 года по административному делу N 2а-644/2022 по административному исковому заявлению прокурора города Ревды в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также граждан: Пахнутовой И.Ю. и Пахнутова А.В, Скугаревой Е.А. и Скугарева И.Б. к администрации городского округа Ревда о признании незаконным бездействия и обязании обеспечить земельные участки, предоставленные многодетным семьям для строительства жилых домов объектами инженерной инфраструктуры.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя администрации городского округа Ревда Муралёвой К.П, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Ревды обратился в суд с указанным административным исковым заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) к администрации городского округа Ревда (далее также - администрация) о признании незаконным бездействия администрации по осуществлению полномочий по обеспечению объектами инженерной и транспортной инфраструктуры (электроснабжением, газоснабжением, водоснабжением, водоотведением и дорогами со щебеночным покрытием для обеспечения проезда к земельным участкам), обозначенных в заявлении земельных участков, предоставленных многодетным семьям для строительства жилых домов, просил возложить обязанность на администрацию устранить допущенные нарушения в течении 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Полагал, что отсутствие коммуникаций нарушает права многодетных семьи в части использования по назначению предоставленных им земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства.

Бездействие административного ответчика по обеспечению земельных участков, выделенных многодетным семьям, объектами инфраструктуры является незаконным. Вопросы финансирования на данные цели должны были решаться администрацией муниципального образования на этапе формирования земельных участков и до принятия решения о предоставлении данных земельных участков в собственность, а недостаток финансирования не может явиться основанием для нарушения прав граждан, при том, что с момента предоставления прошло более 5 лет.

Указанное бездействие, по мнению прокурора не согласуется с положениями Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортабельным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", согласно которому земельные участки, предоставленные многодетной семье для строительства жилого дома, должны быть обеспечены инженерной инфраструктурой. Отсутствие денежных средств в местном бюджете не может служить основанием для отказа в обеспечении земельного участка необходимой инфраструктурой, поскольку не освобождает административного ответчика от исполнения обязанностей, возложенных на него Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Ревдинского городского суда Свердловской области от 22 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 8 сентября 2022 года, административное исковое заявление прокурора города Ревды удовлетворено частично; признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в необеспечении инфраструктурой (электроснабжением, газоснабжением, водоснабжением, водоотведением), транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставленных семьям, имеющим трех и более детей, расположенных в городском округе Ревда Свердловской области в кадастровом квартале "данные изъяты", в границах улиц Мирная, Победителей, Героев, Ржавитина, Небесная, Патриотов, Воинской Славы, Армейской, Самолетной, Звездной, Высотной, Дальней, Лучистой, Таежной, Лиственной, Хвойной, Апрельской; на администрацию о возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить земельные участки, предоставленные семьям, имеющих трех и более детей, расположенные в кадастровом квартале "данные изъяты", в городе Ревда Свердловской области, в границах улиц Мирная, Победителей, Героев, Ржавитина, Небесная, Патриотов, Воинской Славы, Армейской, Самолетной, Звездной, Высотной, Дальней, Лучистой, Таежной, Лиственной, Хвойной, Апрельской, объектами транспортной и коммунальной инфраструктуры.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 7 марта 2023 года) администрация ставит вопрос об отмене указанных судебных актов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению, поскольку оснований для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных актов не имеется.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого характера нарушений не допущено.

Как следует из материалов дела и установлено судами, прокуратурой города Ревды по обращениям Пахнутовой И.Ю, Скугарёвой Е.А. проведена проверка соблюдения администрацией норм федерального законодательства в части предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей в кадастровом квартале "данные изъяты".

В ходе проведенной проверки установлено, что на основании постановления администрации от 15.11.2016 N 2821 Пахнутову А.В. и Пахнутовой И.Ю, как многодетной семье, в общую совместную собственность был предоставлен земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", площадью 1005 кв.м... 06.12.2016 за указанными лицами были зарегистрировано право собственности на земельный участок.

Также в общую совместную собственность на основании постановления администрации от 22.12.2016 N 3237 был предоставлен земельный участок Скугарёву И.Б. и Скугарёвой Е.А, как многодетной семье, расположенный по адресу: "данные изъяты", общей площадью 1037 кв.м, кадастровый номер "данные изъяты" "данные изъяты"). Право общей собственности указанных лиц зарегистрировано 28.02.2017.

Всего администрацией области в 2016-2022 г.г. для льготной категории лиц, сформировано и предоставлено 276 земельных участка для индивидуального жилищного строительства в кадастровом квартале "данные изъяты", по улицам: Мирная, Победителей, Героев, Ржавитина, Небесная, Патриотов, Воинской Славы, Армейская, Самолетная, Звездная, Высотная, Дальняя, Лучистая, Таежная, Лиственная, Хвойная, Апрельская.

Предоставленные земельные участки включены в границы города, однако не обеспечены коммунальной и транспортной инфраструктурой, в частности, отсутствует газо-, водо-, электроснабжение, водоотведение, подъездные дороги.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, который исходил из того, что указанная территория входит в состав территории муниципального образования городской округ Ревда, распложена в пределах границ населенного пункта, а к вопросам местного значения муниципального образования относятся в том числе организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, пришел к выводу о том, что к полномочиям органов местного самоуправления относится организация на территории городского округа обеспечения его жителей инженерной инфраструктурой. Использование земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства зависит от возможности подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения, и соответственно, возможность реализации многодетными гражданами меры социальной поддержки по обеспечению жильем возникает только при условии исполнения муниципальным образованием обязанности по созданию необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры.

Установив, что к предоставленным многодетным семьям земельным участкам не обеспечена транспортная доступность и отсутствует газоснабжение, суды признали незаконным бездействие администрации, выразившееся в необеспечении земельных участков объектами инженерной инфраструктуры и дорожной инфраструктуры.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами предшествующих судебных инстанций о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав граждан, в установленный судом срок.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Из этого же исходит Министерство регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, утверждая Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, говоря о том, что земельный участок предоставляется при наличии транспортной доступности, обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, экологической обстановки, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В Свердловской области указанные вопросы регламентированы Законом Свердловской области от 07.07.2004 N 18-О "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области".

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и определяющим государственные гарантии его осуществления, установлено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абзац двенадцатый части 1 статьи 2).

Из положений пункта 4 части 1 статьи 16 названного закона следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся в том числе и организация в границах округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 поименованного выше федерального закона, пунктами 6 и 11 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов отнесены: осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Судами установлено и усматривается из материалов дела, что администрацией сформирован ряд земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления многодетным гражданам на территории города Ревда, общей площадью порядка 120 га, в пределах одного кадастрового квартала, утверждена документация по планировке территории, предусматривающая, в том числе организацию улично-дорожной сети.

Мероприятия по обеспечению указанных участков объектами инженерной инфраструктуры запланированы на период до 2036 г, работы по обустройство проездов (в переходном типе покрытия) запланированы на 2023 г.

До настоящего времени органом местного самоуправления не разработан комплекс мер по обеспечению указанных земельных участков объектами инфраструктуры в разумные сроки.

На сформированных земельных участках, в том числе и на земельных участках, принадлежащих на праве собственности многодетным семьям административных истцов, отсутствуют электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и подъездные пути. Данное обстоятельство административным ответчиком по существу не оспаривалось. С момента предоставления названным семьям земельных участков до момента обращения прокурора в суд - прошло более пяти лет.

Данное обстоятельство свидетельствует о непринятии в течение разумного срока администрацией муниципального должных мер для обеспечения данных земельного участка, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

Доводы кассационной жалобы о том, что администрацией принимаются меры для обеспечения земельных участков электроснабжением, материалами дела не подтверждается, сведений о том, что все участки, предоставленные названной категории граждан, обеспечены электроснабжением, либо возможностью его подключения, не имеется.

Ссылка администрации на строительство трансформаторных подстанций не подтверждает того, что электросеть была подведена к земельным участкам административных истцов, равно как и не доказывает, что возведены линии электропередач в целях обеспечения электроснабжением земельных участков, предоставленных многодетным семьям.

Администрация не учитывает, что льготный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям не предполагает произвольного формирования земельных участков, предоставляемых в соответствии с законом в собственность граждан бесплатно.

Вопреки доводам кассационной жалобы обязанность публичного органа по обеспечению земельных участков необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность пользования вновь возведенным жилым объектом, не выполнена.

Ссылки на то, что в соответствии с действующим правовым регулированием у органа местного самоуправления отсутствует обязанность по подключению заинтересованных лиц к сетям газоснабжения, несостоятельна, поскольку такая обязанность на администрацию не возложена.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (например, определение от 9 ноября 2017 года N 2516-О) высказывался о том, что недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование. Это касается и решения вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках.

Иное толкование администрацией норм материального права в части содержания и использования понятия "неопределенный круг лиц" не свидетельствует о неправильном их применении с учетом установленных судами фактических обстоятельств дела и не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены, состоявшихся по делу актов в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ревдинского городского суда Свердловской области от 22 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 8 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Ревда - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 10 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи