Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 г. по делу N 8а-6637/2023[88а-8247/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Кокоевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Алексеевой Ларисы Вячеславовны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 января 2023 года по административному делу N 2а-3505/2022 по административному исковому заявлению Алексеевой Ларисы Вячеславовны о признании незаконным решения департамента земельных отношений администрации г. Перми об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, объяснения представителя административного истца Кириллова А.В, поддержавшего кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Алексеева Л.В. обратилась в суд с административным иском к департаменту земельных отношений администрации г. Перми (далее - Департамент) о признании незаконным решения от 31 мая 2022 года N 21-01-07-И-4261 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, возложении обязанности принять решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) территории, приложенной к заявлению Алексеевой Л.В. от 20 мая 2022 года.

В обоснование иска указано, что истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 1 000 кв.м, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: "данные изъяты"; на земельном участке возведен жилой дом. 20 мая 2022 года административный истец обратилась в Департамент с заявлением о перераспределении земельных участков, в чем ей было отказано, поскольку испрашиваемый земельный участок частично находится в элементе планировочной структуры - квартале (зоне) рекреационных объектов, где не допускается индивидуальное жилищное строительство. Истец считает данный отказ незаконным, так как земельный участок находится в территориальной зоне Ж-4, которая предусматривает индивидуальное жилищное строительство, какие-либо обременения и ограничения в отношении земельного участка отсутствуют.

Решением Ленинского районного суда г. Перми от 26 августа 2022 года административный иск удовлетворен. Оспариваемое решение признано незаконным. На Департамент возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Алексеевой Л.В. о перераспределении земельных участков.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 января 2023 года решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В кассационной жалобе, поданной 21 марта 2023 года, административный истец просил апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что частичное нахождение испрашиваемого земельного участка в квартале (зоне) рекреационных объектов не препятствует его предоставлению в собственность истца; земельный участок не относится к землям особо охраняемых территорий; генеральный план и правила землепользования и застройки не относят территорию, на которой расположен земельный участок, к зоне рекреационных объектов.

Административным ответчиком департаментом земельных отношений администрации г. Перми и заинтересованным лицом департаментом градостроительства и архитектуры администрации г. Перми представлены возражения на кассационную жалобу.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд лиц, участвующих в деле, и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителя административного истца, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения по данному делу допущены судом апелляционной инстанции.

Как следует из собранных доказательств и установлено судами, 12 февраля 2020 года на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 1 000 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты"; категория земель - земли населенных пунктов; вид разрешенного использования - индивидуальный жилой дом; граница земельного участка установлена в соответствии с требованиями действующего законодательства. 14 октября 2021 года на основании договора купли-продажи недвижимости зарегистрировано право собственности Алексеевой Л.В. на данный земельный участок.

На участке расположен жилой дом площадью 250, 8 кв.м (кадастровый номер "данные изъяты"), который находится в собственности истца с 18 декабря 2021 года.

20 мая 2022 года в Департамент поступило заявление Алексеевой Л.В. о перераспределении земельных участков посредством образования нового земельного участка площадью 1 465 кв.м.

Решением Департамента от 31 мая 2022 года N 21-01-07-И-4261 в заключении соглашения о перераспределении земельных участков отказано на основании подп. 12 п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), поскольку на территорию, в границах которой расположен образуемый земельный участок, разработан проект планировки территории, утвержденный постановлением администрации г. Перми от 31 декабря 2020 года N 1376, в соответствии с которым испрашиваемый земельный участок частично расположен в границах элемента планировочной структуры - квартале (зоне рекреационных объектов), в котором не предусмотрено индивидуальное жилищное строительство; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне, предусматривающей в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка индивидуальное жилищное строительство, а расположение части земельного участка в элементе планировочной структуры - квартале (зоне рекреационных объектов) - не может являться основанием для отказа в перераспределении земельных участков; в материалах административного дела отсутствуют доказательства, подтверждающие отнесение спорного земельного участка к землям особо охраняемых территорий, а градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-4 не предусмотрено размещение на земельном участке в данной зоне объектов, указанных в ч. 1 ст. 98 ЗК РФ.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и принял новое об отказе в удовлетворении административного иска, указав, что схема, приложенная административным истцом к заявлению о перераспределении земельных участков, не соответствует проекту планировки территории, утв. постановлением администрации г. Перми от 31 декабря 2020 года N 1376, поскольку образуемый земельный участок расположен частично в границах элемента планировочной структуры "кварталы (зоны рекреационных объектов)", где не предусмотрено индивидуальное жилищное строительство, земельный участок не мог быть перераспределен в пользу административного истца.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что апелляционное определение нельзя признать законным по следующим основаниям.

Перераспределение земельных участков является одним из способов образования земельного участка (п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ), поэтому до заключения соглашения о перераспределении земельных участков органом, уполномоченным на предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должна быть утверждена схема расположения земельного участка с целью его формирования и постановки на кадастровый учет (п. 13 ст. 11.10 ЗК РФ).

Статья 39.28 ЗК РФ устанавливает случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Так, подп. 3 п. 1 указанной статьи предусмотрено, что допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных размеров земельных участков.

В соответствии с п. 8 ст. 39.29 ЗК РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Согласно подп. 12 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков может быть отказано, если приложенная к заявлению о перераспределении земельных участков схема расположения земельного участка разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам или не соответствует утвержденным проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

Признавая оспариваемое решение законным, суд апелляционной инстанции формально исходил из того, что схема расположения земельного участка, подлежащего образованию посредством перераспределения, не соответствует проекту планировки территории, расположенной в жилом районе Камская долина Ленинского района города Перми, утв. постановлением администрации г. Перми от 31 декабря 2020 года N 1376, согласно которому земельный участок частично расположен в квартале - зоне рекреационных объектов.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Пунктом 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Основу правового режима земельных участков определяет градостроительный регламент территориальной зоны, который обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (п. 2, 3 ст. 85 ЗК РФ).

Из материалов дела следует, что подлежащий образованию земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, поэтому на него не распространяется правовой режим земель рекреационного назначения, определенный ст. 98 ЗК РФ, положения которой приведены в обоснование оспариваемого решения.

Согласно Генеральному плану г. Перми, утв. Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (в редакции, действовавшей по состоянию на 31 мая 2022 года), земельный участок расположен в функциональной зоне СТН-И - жилой зоне: зоне малоэтажной застройки. Формирование и развитие данной зоны должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: 1) преимущественно жилого использования территорий; 2) возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; 3) развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Перми, утв. Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, спорный земельный участок расположен преимущественно в территориальной зоне Ж-4 - зоне индивидуальной жилой застройки городского типа, к основным видам разрешенного использования земельных участков в которой отнесены: индивидуальное жилищное строительство; блокированная жилая застройка; дошкольное, начальное и среднее общее образование; объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы, пирсы и прочие); оказание социальной помощи населению. Зона индивидуальной жилой застройки Ж-4 выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых районов из отдельно стоящих индивидуальных жилых домов и жилых домов блокированной застройки с минимально разрешенным набором услуг местного значения.

Частью 1 ст. 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Однако, отказывая Алексеевой Л.В. в предоставлении муниципальной услуги и указывая, что в квартале - зоне рекреационных объектов не предусмотрено индивидуальное жилищное строительство, Департамент этот вывод не мотивировал, не привел ссылки на нормативные правовые акты, в том числе муниципальные, подтверждающие данные ограничения, а суд апелляционной инстанции не учел, что такое понятие, как "зона рекреационных объектов", законодательством не предусмотрено и, как следствие, не установлены запреты или ограничения на осуществление какой-либо деятельности в данной зоне. Указанное понятие не тождественно понятию рекреационной зоны (п. 9 ст. 85 ЗК РФ) как разновидности территориальных зон в составе земель населенных пунктов. Так называемая зона рекреационных объектов выделена администрацией г. Перми в составе территориальной зоны Ж-4 - зоны индивидуальной жилой застройки городского типа, а не в качестве самостоятельной территориальной зоны - рекреационной зоны.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции руководствовался нормами градостроительного законодательства о территориальном планировании и обязательном характере его документов для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (п. 2 ст. 1, ч. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации), однако данные нормы при разрешении спора не могли быть применены, поскольку проект планировки территории не относится к документам территориального планирования. При этом из материалов дела не усматривается, что правилами землепользования и застройки г. Перми и генеральным планом г. Перми определен такой элемент планировочной структуры, как квартал - зона рекреационных объектов.

Перечень видов элементов планировочной структуры утвержден Приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 738/пр. К их числу относятся районы, микрорайоны, кварталы.

Согласно п. 5.4 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утв. Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, элементами планировочной структуры, в виде которых организуются территории жилой зоны, являются квартал и микрорайон как основные элементы планировочной структуры застройки жилой зоны, размеры территорий которых составляют до 5 и до 60 га соответственно. В микрорайоне, квартале выделяются земельные участки жилой застройки для отдельных домов или групп жилых домов в соответствии с проектом межевания территории. По смыслу положений п. 5.5 СП 42.13330.2016, в составе жилых зон не предусмотрено выделение зон рекреационных объектов.

При таких обстоятельствах правильным является вывод суда первой инстанции о том, что поскольку испрашиваемый истцом земельный участок расположен в территориальной зоне, предусматривающей в качестве основного вида разрешенного использования индивидуальное жилищное строительство, нахождение земельного участка в квартале (зоне рекреационных объектов) не может являться основанием для отказа в перераспределении земельных участков.

Документация по планировке территории не предназначена для установления в составе правового режима земельных участков тех запретов и ограничений, которые не предусмотрены федеральными законами, генеральным планом муниципального образования, его правилами землепользования и застройки, что не было учтено судом апелляционной инстанции. Кроме того, в проекте планировки территории, расположенной в жилом районе Камская долина Ленинского района города Перми, утв. постановлением администрации г. Перми от 31 декабря 2020 года N 1376, для зоны рекреационных объектов не определены какие-либо ограничения и запреты.

С учетом изложенного апелляционное определение подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 января 2023 года отменить.

Оставить в силе решение Ленинского районного суда г. Перми от 26 августа 2022 года.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи