Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2023 г. по делу N 66а-1081/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Исаевой Д.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-15/2022 по административному исковому заявлению Б.С. о признании недействующими в части Генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденного распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24, Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденных распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 26, по апелляционной жалобе Б.С. на решение Белгородского областного суда от 28 декабря 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителя административного истца Б.Ю, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения Министерства строительства Белгородской области Б.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Стрелецкое сельское поселение входит в состав муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, административным центром которого является село Стрелецкое (пункт 17 статьи 4 Закона Белгородской области от 20 декабря 2004 года N 159 "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района").

Распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 утвержден Генеральный план Стрелецкого сельского поселения.

Распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 26 утверждены Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения.

25 января 2019 года названные распоряжения официально опубликованы на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" (http://www.zakon.belregion.ru).

Б.С. (далее также административный истец) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, в части установления на картах функциональной зоны - общественно-деловая зона (подзона - зона специализированной общественной застройки (объекты муниципального значения) и территориальной зоны ОН - специальной зоны для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний).

Требования мотивированы тем, что на основании договора купли -продажи от 25 августа 2015 года административный истец приобрел в собственность земельные участки с кадастровыми номерами N и N, расположенные по адресу: "адрес" (соответственно). На момент приобретения земельные участки находились в территориальной зоне - жилая зона и имели вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Приобретение земельных участков было обусловлено их основными характеристиками (разрешенный вид использования, территориальная и функциональная зоны), позволяющие осуществить жилищное строительство на приобретенных участках. Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 и N 26 утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, в которых изменены территориальная и функциональная зоны, в границах которых располагаются вышеназванные земельные участки. Установление территориальной зоны ОН - специальная зона для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего, общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний) и функциональной зоны - общественно-деловая зона (подзона - зона специализированной общественной застройки (объекты муниципального значения) препятствуют использованию земельных участков по их целевому назначению, чем затрагиваются права и законные интересы административного истца.

Решением Белгородского областного суда от 28 декабря 2022 года исковые требования Б.С. оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

Административный истец обращает внимание, что основания, приведенные при оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки в данном административном деле, существенно отличаются от доводов, изложенных в административном деле N 3а-16/2022 в обоснование требований Б.Е. при оспаривании тех же нормативных правовых актов.

Полагает, что суд не дал надлежащей правовой оценки его доводам о том, что градостроительная деятельность, реализуемая в публичных интересах, не должна осуществляться в отношении и за счет имущества, находящегося в частной собственности, как и не дана судом оценка тому обстоятельству, что оспариваемыми распоряжениями от 24 января 2019 года N 24 и N 26 не вносились изменения в нормативные правовые акты, а утверждены новые Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

Ссылается на нарушение процедуры публичных слушаний при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки, поскольку оповещения не содержали сведений о дате и месте открытия экспозиции проекта, сроках проведения, часах посещения экспозиции проекта по рабочей тематике; экспозиция проектов не проведена. Кроме того, считает, что заключение комиссии по Правилам землепользования и застройки подписано неуполномоченным лицом.

При принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки не учтено целевое назначение земельных участков с кадастровыми номерами N и N (под индивидуальное жилищное строительство), при этом схема территориального планирования Белгородского района не содержит сведений о планируемых к размещению на его земельных участках объектов местного значения.

Полагает, что в материалах дела не имеется сведений в обоснование необходимости внесения изменений в оспариваемые документы территориального планирования, результатом которых будет установление функциональной зоны, и вхождение в нее земельных участков административного истца.

В дополнении к апелляционной жалобе административный истец анализирует схемы территориального планирования Белгородского муниципального района 2007 года, пояснительные записки к корректировке генерального плана Стрелецкого сельского поселения Белгородского района 2018 года и приводит суждения о несоответствии выводов суда содержанию данных документов и фактическим обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством строительства Белгородской области, Главным управлением администрации Белгородского района Белгородской области и прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения.

Административный истец, представители администрации Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области и администрации Белгородского района Белгородской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, явка которых обязательной не признавалась.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом и следует из материалов дела земельные участки с кадастровыми номерами N, N, каждый площадью 3000 кв.м, расположенные по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов - для индивидуального жилищного строительства, поставлены на кадастровый учет 28 декабря 1993 года.

Спорные земельные участки на основании договора купли-продажи от 25 августа 2015 года находятся в собственности Б.С, что свидетельствует о том, что административный истец является субъектом спорных правоотношений.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГрК РФ), здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Статьей 1 Закона Белгородской области от 5 октября 2012 года N 139 "О преобразовании муниципального образования и внесении изменений в статью 14 Закона Белгородской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального образования" определен статус Стрелецкое сельское поселения.

Согласно пункту 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, статьи 8.2, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты. При этом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, могут быть перераспределены между ними.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также пункта 11 статьи 4 Закона Белгородской области от 10 июля 2007 года N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", пунктов 1, 2 статьи 2, статьи 4 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области", пунктов 3.1.16, 6.5 Положения о Департаменте строительства и транспорта Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 20 августа 2012 года N 346-пп, сделал правомерный вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие.

Являлся предметом проверки суда первой инстанции и порядок принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, проекты поименованных нормативных правовых актов до их утверждения прошли процедуру публичных слушаний, согласования с уполномоченными органами, подтверждение чему содержится в материалах дела, проверено судом первой инстанции, правомерно не выявившим соответствующих нарушений.

Так, обязательным этапом подготовки и принятия генерального плана и правил землепользования и застройки являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.

Судом установлено, что 8 октября 2018 года главой Администрации Белгородского района издано распоряжение N 1656 о подготовке проектов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, которое было размещено в тот же день на официальном сайте Белгородского района в Информационно- телекоммуникационной сети Интернет (www.belrn.ru).

Организация и проведение публичных слушаний по проектам нормативных правовых актов осуществлена постоянной действующей комиссией по Правилам землепользования и застройки при Администрации Белгородского района, утвержденной распоряжением Администрации Белгородского района от 10 февраля 2015 года N 358 (с учетом норм статьи 6 Закона Белгородской области Закон Белгородской области от 10 июля 2007 года N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области").

Распоряжение председателя Муниципального совета Белгородского района от 19 октября 2018 года N 9 о проведении 25 декабря 2018 года публичных слушаний по проектам опубликовано 19 октября 2018 года на официальном сайте Белгородского района в Информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.belrn.ru) и 27 октября 2018 года в районной газете "Знамя" (выпуск N 123-124), размещено на информационном стенде в здании Администрации Стрелецкого сельского поселения.

Оповещение о начале публичных слушаний содержало необходимую информацию, предусмотренную частями 6 и 7 статьи 5.1 ГрК РФ.

Публичные слушания проводились в период с 19 октября 2018 года по 28 декабря 2018 года с соблюдением установленного законом срока.

Согласно подписному листу публичных слушаний 25 декабря 2018 года при проведении публичных слушаний участвовало 5 человек.

Имеющиеся в материалах дела протоколы публичных слушаний и заключения по результатам публичных слушаний отражают поступившие от участников публичных слушаний замечания и предложения.

В соответствии с подготовленными по результатам публичных слушаний заключениями от 25 декабря 2018 года проекты внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения одобрены, рекомендованы для рассмотрения Департаментом строительства и транспорта Белгородской области и принятия решения по их утверждению.

Заключения о результатах публичных слушаний 28 декабря 2018 года размещены в установленном порядке на официальном сайте администрации Белгородского района в сети Интернет, а также опубликованы в районной газете "Знамя", то есть, доведены до сведения широкого круга лиц.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии информации о месте, дате открытия экспозиций проектов, подлежащих рассмотрению на публичных слушаниях, о сроках проведения экспозиций, о днях и часах, в которые возможно посещение указанных экспозиций, были предметом исследования и оценки суда первой инстанции и отклонены, с чем соглашается и судебная коллегия.

Размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций проекта правил землепользования и застройки, проведение экспозиции или экспозиций являются этапами процедуры проведения публичных слушаний (часть 5 статьи 5.1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 9 статьи 5.1 ГрК РФ в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 указанной статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и информационных материалов к нему проводятся экспозиция или экспозиции такого проекта. В ходе работы экспозиции должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Консультирование посетителей экспозиции осуществляется представителями уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления или созданного им коллегиального совещательного органа и (или) разработчика проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

В данном случае размещение экспозиции подтверждено фотоматериалами, и оснований полагать, что срок ее размещения не соответствует периоду размещения проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки, подлежащих рассмотрению на публичных слушаниях, не имеется.

В оповещении о начале проведения публичных слушаний (распоряжение председателя Муниципального совета Белгородского района от 19 октября 2018 года N 9) жителям Стрелецкого сельского поселения предложено направлять в комиссию по Правилам землепользования застройки (с указанием адреса, контактного телефона, режима работы) предложения по теме проведения публичных слушаний с приглашением принять в них активное участие.

Период ознакомления с проектами Генерального плана и Правил землепользования застройки до даты публичных слушаний являлся разумным и был достаточен для реализации заинтересованными лицами права на представление замечаний и возражений. Доказательств обратного не представлено.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, возможность участвовать в обсуждении проекта внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки была обеспечена всем заинтересованным лицам, в том числе административному истцу. Вместе с тем, при проведении публичных слушаний предложения и замечания к проектам в части установления функциональной и территориальной зон, в границах которых расположен земельный участок административного истца, не поступали.

Не могут повлечь иные выводы по делу и доводы административного истца о нарушении требований Положения о комиссии по Правилам землепользования и застройки при администрации Белгородского района (утверждено распоряжением администрации Белгородского района от 10 февраля 2015 года N 358) по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 5.1 ГрК РФ организатор публичных слушаний подготавливает и оформляет протокол публичных слушаний (часть 18); на основании протокола публичных слушаний организатор публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах публичных слушаний (часть 21); в заключении о результатах публичных слушаний должны быть указаны аргументированные рекомендации организатора публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам публичных слушаний (пункт 5 части 22).

Как заключения о результатах публичных слушаний по соответствующим проектам внесения изменений в Генеральные планы и Правила землепользования и застройки ряда сельских поселений Муниципального района "Белгородский район" Белгородской области от 25 декабря 2018 года, так и более ранее заключение от 8 октября 2018 года по итогам проведенного заседания этой же комиссии с рекомендацией разработать такие проекты подписаны заместителем председателя комиссии по Правилам землепользования и застройки.

Вопреки позиции административного истца подписание данных документов заместителем председателя данной комиссии не противоречит Положению о комиссии по Правилам землепользования и застройки при Администрации Белгородского района и не свидетельствует о допущенном нарушении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов. Названное Положение определяет задачи и функции комиссии, регламентирует порядок проведения заседаний. Вместе с тем, Положение не устанавливает в качестве условия правомочности решений комиссии участие во всех заседаниях ее председателя. Следовательно, в отсутствие председателя комиссии его полномочия исполняет иной член данной комиссии (в частности, заместитель председателя), который своей подписью удостоверяет заключения и протоколы заседаний комиссии.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Исходя из положений статей 5.1, 28, 31 ГрК РФ целью публичных слушаний является обеспечение возможности каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу. Следовательно, нарушение положений градостроительного законодательства, ставящее под сомнение достижение указанных целей, свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и влечет признание его недействующим.

Приведенные в апелляционной жалобе административного истца доводы не подтверждают наличие обстоятельств, которые повлияли бы на обеспечение открытого, независимого и свободного обсуждения названных проектов и повлекло невозможность реализации права граждан на участие в публичных слушаниях.

Утверждения административного истца о том, что решениями Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 и 26 утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а не изменения в них, также не свидетельствуют о незаконном характере оспариваемых нормативных правовых актов, в тексте которых указано на изложенные в виде приложения, утвержденные документы, являющиеся именно новой редакцией Генерального плана и Правил землепользования и застройки, рассмотренными на публичных слушаниях.

Проверяя оспариваемые нормативные правовые акты на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Административный истец в обоснование своей правовой позиции ссылался на нарушение оспариваемыми градостроительными решениями по изменению функционального и территориального зонирования в отношении его земельных участков баланса его частных и публичных интересов.

Между тем судебная коллегия находит доводы административного истца не состоятельными.

Как установлено судом и следует из правовой позиции стороны административного ответчика изменение функционального и территориального зонирования обусловлено размещением на спорных участках общеобразовательной школы.

Как следует из содержания статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вопросы местного значения это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Как следует из пункта 11 части 1 статьи 15 этого же Федерального закона к вопросам местного значения муниципального района относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 279-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, анализ приведенного законодательства позволяет прийти к выводу о наличии у органов местного самоуправления обязанности обеспечить население муниципального образования общедоступным и бесплатным образованием при наличии соответствующей потребности.

Создание дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях, других типах образовательных учреждений, за счет эффективного использования территории села является муниципальной нуждой муниципального образования, а выбор места размещения учреждения осуществляется в рамках принятия оспариваемых актов с учетом нормативов градостроительного проектирования.

Действительно, принцип неприкосновенности частной собственности, установленный статьей 35 Конституции Российской Федерации, означает, что любое вмешательство в собственность должно не только быть законным и иметь законную цель, но и удовлетворять требованию пропорциональности.

Таким образом, должен быть установлен справедливый баланс между потребностями, вытекающими из общих интересов общества, и необходимостью защиты права частной собственности конкретного лица, в рассматриваемом случае общественная необходимость (потребность) неопределенного числа лиц, проживающих в муниципалитете или его части, реализация которой невозможна без изъятия конкретного частного земельного участка.

Из материалов дела следует, что выбор места размещения образовательного учреждения в месте расположения земельных участков административного истца, основан на Схеме территориального планирования Белгородского района, утвержденной решением Муниципального совета Белгородского района Белгородской области от 16 июня 2010 года N 298, Программе комплексного развития социальной инфраструктуры Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области на 2017 - 2026 годы, утвержденной решением Земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 21 декабря 2017 года N231, а также Нормативах градостроительного проектирования Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденных Муниципальным советом Белгородского района Белгородской области от 29 июня 2017 года N 517 (размещены в ФГИС ТП), обусловлен сосредоточением в центре села административных объектов, объектов социально-культурного и коммунально-бытового обслуживания, обеспеченностью удобного подхода и подъезда к нему.

В свою очередь, участки административного истца не застроены, следовательно, при использовании процедур, установленных статьей 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, связанных с изъятием участков для строительства объектов муниципального назначения, административный истец сможет для намерений осуществления индивидуального жилищного строительства использовать иные земельные участки при минимальных вложениях в их развитие.

Так, из схемы территориального планирования муниципального образования "Белгородский район" Белгородской области, утвержденной решением муниципального совета Белгородского района Белгородской области от 16 июня 2010 года N 298, и объяснений представителей министерства строительства Белгородской области, администрации Белгородского района следует, что земельные участки административного истца расположены в функциональной зоне I "зона сосредоточения населения и производства, социально-культурной, кредитно-финансовой, административно-управленческой, рекреационно-курортной туристической деятельности в группах городских и сельских поселений", подзоне I-I "жилая, общественно-деловая", которая имеет особый режим средопользования на наиболее ценных в градостроительном отношении территориях. Предоставление, изъятие и другие виды оборота земель и размещение объектов строительства осуществляется только на основе генеральных планов развития, правил землепользования и застройки и проектов планировки в конкретных населенных пунктах (пункт 3.6 том III отчета о научно-исследовательской работе на подготовку названной схемы).

В разделе 3.1.6 Схемы территориального планирования (том III) предложено два варианта развития муниципального района. По первому варианту предлагается автономное развитие Белгородского района, по второму - город Белгород и Белгородский муниципальный район объединяются в единый городской округ, объекты социальной инфраструктуры эксплуатируются и строятся совместно. При этом, как первый, так и второй варианты развития имеют потребность как в школьных, так и дошкольных учреждениях на 2025 год (таблицы 3.1.3.1, 3.1.6.2 и 3.1.6.9 соответственно).

Вопреки доводам апелляционной жалобы характеристика существующего состояния социальной инфраструктуры Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области (раздел 2.1 Программы комплексного развития социальной инфраструктуры Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области на 2017 - 2026 годы) содержит сведения о том, что в муниципальных общеобразовательных учреждениях наблюдается дефицит мест в связи с многочисленностью населения поселения, за которыми закреплены общеобразовательные учреждения, что не позволяет обеспечить режим работы указанных учреждений в одну смену.

С учетом роста численности населения школьного возраста при существующей проектной мощности дефицит мест в общеобразовательных учреждениях Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" составит 640 мест, количество детей, обучающихся во 2 смену составляет 46 человека на 2017 год. Таким образом, в муниципальном районе остро стоит проблема строительства новых общеобразовательных учреждений.

Также обозначена задача обеспечения местами в дошкольных образовательных учреждениях шаговой доступности в отдельных массивах массовой застройки ИЖС, в которых наблюдается острый дефицит муниципальных детских садов.

При этом, Нормативами градостроительного проектирования Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, разработанными в целях установления совокупности расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, а также расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения Стрелецкого сельского поселения, установлено, что радиус обслуживания населения учреждениями и предприятиями, размещенными в жилой застройке, применительно к детским дошкольным учреждениям должен составлять не более 500 метров, в отношении общеобразовательных учреждений не более 750 метров.

Указание административного истца на отсутствие в Схеме территориального планирования Белгородского района сведений о планируемых к размещению на его земельных участках объектах местного значения, также не свидетельствует об ошибочности выводов суда по данному административному делу, поскольку объекты образования не подлежат выделению в специальную зону для отражения в такой схеме.

Вместе с тем, обозначая зоны расселения, Схема территориального планирования Белгородского района содержит указание на зону усадебной застройки на территории спорных земельных участков.

В данной зоне допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, спортивных объектов, озелененных территорий общего пользования, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия (раздел 2.2 "Жилые зоны" Региональных нормативов градостроительного проектирования смешанной жилой застройки в Белгородской области, утвержденных постановлением правительства Белгородской области от 9 декабря 2008 года N 293-пп, действовавших на дату утверждения Схемы территориального планирования Белгородского района).

Согласно Генеральному плану Стрелецкого сельского поселения, утвержденному распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 25 октября 2018 года N 694 (признан утратившим силу), территория, на которой располагались земельные участки, принадлежащие административному истцу, также относились к функциональной зоне: общественно-деловые зоны - территория объектов образования. Пунктом 2.2 пояснительной записки к Генеральному плану Стрелецкого сельского поселения предусматривались мероприятия по развитию общественных территорий и зон общественного назначения. Поскольку общественный центр села размещается в основном в его центральной части и в его составе находились учреждения и предприятия обслуживания поселкового значения: центр административного управления, отделение сбербанка и связи, предприятия бытового обслуживания, больница, поликлиника и т.д, настоящим генеральным планом предусматривалось дальнейшее развитие социальной инфраструктуры, общественных территорий и общественного центра. Для обеспечения жилых районов социально-бытовой инфраструктурой предлагалось разместить там локальные центры обслуживания, в которых необходимо разместить детские сады с начальной школой (УВК), объекты торговли, бытового обслуживания, аптеки и амбулатории.

Материалы Генерального плана в редакции, оспариваемой административным истцом, также содержат обоснование изменения функциональных зон, обусловленные мероприятиями по развитию общественных территорий и зон общественного назначения поселения, с целью обеспечения жилых районов социально-бытовой инфраструктурой (пункт 2.2 пояснительной записки к Генеральному плану, том 1 Положения о территориальном планировании Стрелецкого сельского поселения).

Пунктами 1 - 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов.

В силу статей 23, 30 ГрК РФ при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки подлежала учету схема территориального планирования муниципального района, а также определенные ею направления планировки территории конкретных населенных пунктов.

Отказывая в удовлетворении требований о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне "общественно деловая зона (подзона - зона специализированной общественной застройки (объекты муниципального назначения)" и к территориальной зоне ОН - "специальная зона для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего, общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний)", суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что в этой части данные нормативные правовые акты требованиям градостроительного законодательства также не противоречат.

Доводы автора апелляционной жалобы о том, что ответчиком не учтен вид фактического землепользования, принадлежащих истцу земельных участков судебной, коллегией отклоняется как необоснованный. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании установленного Правилами землепользования и застройки градостроительного зонирования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение находящегося в пользовании административного истца земельных участков в территориальной зоне ОН - "специальная зона для учреждений образования (для размещения учреждений дошкольного образования; начального, среднего, общего и среднего специального образования; учреждений специального образования; общества знаний)" соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

При этом, как верно указал суд первой инстанции, установление оспоренными нормативными правовыми актами зон общественно-делового назначения по месту расположения земельных участков административного истца не нарушило принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, так как было предсказуемо с учетом действовавшего законодательства о градостроительной деятельности и существовавших обстоятельств, сохранило стабильность правового регулирования.

Доводы апелляционной жалобы об обратном судебная коллегия находит основанными на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм материального права.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

На дату приобретения земельных участков административным истцом действовал Генеральный план Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденный решением Поселкового собрания от 30 декабря 2009 года N 97, в соответствии с которым территория, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N и N, относилась к функциональной зоне "Жилая зона: коттеджная".

Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утвержденные решением земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 8 сентября 2010 года N 117, относили земельные участки к территориальной зоне Ж-1: зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения развития ЛПХ, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры, и территориальной зоне ЦО: зона образовательных учреждений.

В этой связи и с учетом того, что планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ, суд первой инстанции с учетом установленных по делу обстоятельств верно указал, что вид разрешенного использования земельных участков административного истца (для индивидуального жилищного строительства) сам по себе не может обуславливать незаконность нормативных правовых актов в оспоренной части.

Ссылки апелляционной жалобы на то, что градостроительная деятельность не может осуществляться в публичных интересах за счет имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, судебной коллегией отклоняются, поскольку не свидетельствуют о несоответствии оспоренных нормативных правовых актов иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории.

Спорные земельные участки включены в границы зон планируемого размещения указанных объектов (в частности, объектов науки, образования и просвещения - образовательных организаций местного значения).

При этом судебной коллегией отмечается, что обсуждать вопрос целесообразности принятия нормативных правовых актов в той или иной редакции суд не вправе, так как это относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти Белгородской области, органов местного самоуправления и их должностных лиц (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Утверждения административного истца относительно расположения принадлежащих ему земельных участков вне общественного центра села Стрелецкое, несостоятельны, поскольку из приобщенных в материалы дела карт и общедоступных сведений из сети Интернет следует, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N находятся в центральной части населенного пункта (село Стрелецкое улица Центральная) в непосредственной близости от улицы Королева, где планировалось строительство общеобразовательной школы.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в административном исковом заявлении, были предметом проверки суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка.

Возражения апелляционной жалобы направлены к переоценке выводов, приведенных в обжалуемом решении, основаны на ошибочном толковании норм права и не свидетельствуют о незаконности оспариваемого судебного акта.

Принятое судом решение соответствует нормам материального и процессуального права, правильно примененным и истолкованным.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белгородского областного суда от 28 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Б.С. без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его вынесения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции

Председательствующий

Судьи