Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 г. по делу N 8а-8616/2023[88а-16084/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Усенко Н.В. и Сергеева С.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бердникова К.М. на решение Центрального районного суда города Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 1 ноября 2022 года по административному делу по административному иску Бердникова К.М. к администрации муниципального образования городской округ города-курорта Сочи об оспаривании отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя администрации муниципального образования городской округ города-курорта Сочи - Усенко Н.Н, судебная коллегия

установила:

Бердников К.М. обратился в Центральный районный суд города Сочи с административным иском к администрации муниципального образования городской округ города курорта Сочи, в котором просит признать отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации МО город - курорт Сочи Краснодарского края (далее -Департамент) от 9 ноября 2021 года N на N от 13 октября 2021 года незаконным и обязать департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город - курорт Сочи Краснодарского края заключить с Бердниковым К.М. соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м. (площадь существующего земельного участка "данные изъяты" кв.м, площадь земельного участка, образуемого в результате перераспределения - "данные изъяты" кв.м, увеличение площади земельного участка, образуемого в результате перераспределения - "данные изъяты" кв.м.) для целей индивидуального жилищного строительства, согласно схеме, приложенной к его заявлению, и его заявлению.

Требования мотивированны тем, что им на имя Главы города Сочи было подано заявление о перераспределении принадлежащего ему на праве собственности, земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" для целей индивидуального жилищного строительства. Категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование земельного участка: для индивидуального жилищного строительства.

К заявлению прилагалась схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории с указанием характерных точек координат границ земельных участков. 9 ноября 2021 года в адрес административного истца от департамента архитектуры и градостроительства администрации МО ГО город-курорт Сочи Краснодарского края направлен ответ N, в котором сообщалось о невозможности заключения соглашения о перераспределении земельного участка, согласно ответу Департамента, о невозможности утверждения представленной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В обоснование отказа Департамент ссылается на то, что согласно сведений государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, представленная схема образуемого земельного участка частично накладывается на границы земельного участка, образование, которого предусмотрено схемой его расположения, которая в настоящее время находится на утверждении. С решением ответчика Бердников К.М. не согласен, в связи с чем обратился в суд с настоящим иском.

Решением Центрального районного суда города Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Не согласившись с решением суда, Бердников К.М. подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить его и принять по административному делу новое решение, которым удовлетворить административный иск в полном объёме, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не были установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного и всестороннего рассмотрения административного дела, допущены нарушения норм материального и процессуального закона.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 1 ноября 2022 года, указанное решение от 6 июля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 марта 2023 года заявитель просит отменить судебные акты. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права; вывод судов не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 17 марта 2023 года кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад судьи, доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 КАС РФ).

Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего дела нижестоящими судами допущены нарушения норм действующего законодательства.

Из материалов дела следует, что административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих, что без предоставления земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м. невозможно использовать земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, категории земель: земли населённых пунктов, разрешенное использование земельного участка: для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: "адрес", либо его использование будет нерациональным.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции указал, что отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации МО город-курорт Сочи Краснодарского края от 9 ноября 2021 года N на N от 13 октября 2021 года является законным и обоснованным, поскольку доводы, приведенные истцом, не являются основанием для признания данного отказа незаконным.

Проверяя законность решения суда первой инстанции, судом апелляционной инстанции установлено, что отказ административного ответчика в оказании муниципальной услуги по заключению соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности не нарушает права административного истца и его законные интересы, поскольку Бердников К.М. не ограничен законодательством и вправе обратиться с заявлением администрацию для выкупа участка через торги, в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Однако выводы судов ошибочные.

Как следует из материалов дела, городской суд ссылается на нормы статей 11.2, 11.9, 39.1, 39.14, 39.28 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), пункт 8 части 1 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и Административный регламент утвержденный постановлением администрации города Сочи от 24 сентября 2015 года N 2753, а также на письма Росреестра России от 19 сентября 2018 года и 24 августа 2018 года и Минэкономразвития России от 24 августа 2018 года.

В обосновании решения, суд ссылается на письмо Росреестра России от 19 сентября 2018 года N "О перераспределении земель и нескольких земельных участков" (вместе с письмом Росреестра от 16 июля 2018 года N, с письмом Минэкономразвития России от 24 августа 2018 года N) о том, что перераспределение земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, не должно приводить к значительному увеличению площади земельного участка, находящегося в частной собственности, а призвано помочь устранить недостатки в землепользовании.

В этом случае, увеличение площади земельного участка является лишь побочным следствием, а не целью перераспределения. Указанные письма Росреестра и Минэкономразвития содержат субъективное оценочное мнение данных органов, носят рекомендательный характер и нормативными правовыми актами не являются.

Кроме того, площадь имеющегося в собственности Бердникова К.М. земельного участка составляет "данные изъяты" кв.м, а земельного участка, за счет которого планируется осуществить перераспределение - "данные изъяты" кв.м, то есть меньше имеющегося земельного участка, и увеличение площади участка не является в рассматриваемом случае самоцелью перераспределения.

Также в своем решении суд указывает, что административным истцом не представлено доказательств о том, что без предоставления ему земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м. невозможно использовать принадлежащий ему земельный участок, либо его использование будет нерациональным. Однако данный вывод суда является необоснованным, так как такого требования в законодательстве не содержится. Единственным аргументом администрации в обжалуемом отказе от 9 ноября 2021 г. согласно сведениям Государственной информационной системы для обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации (далее - ГИСОГД), является частичное наложение границ представленной схемы образуемого земельного участка на границы земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, которая в настоящее время находится на утверждении.

В административном иске указано, что доступа к сведениям ГИСОГД административный истец не имеет и не может удостовериться в том, что заявление, на которое ссылается ответчик действительно имеется на утверждении в Департаменте, и было подано ранее заявления Бердникова К.М.

1 ноября 2022 года Краснодарским краевым судом было вынесено апелляционное определение, которым решение суда было оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В обоснование апелляционного определения, краевой суд указывает, что административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих невозможность и нерациональность использования принадлежащего ему земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м. без предоставления ему земельного участка из числа свободных земель площадью "данные изъяты" кв.м. Вместе с тем, законодательство не обязывает гражданина доказывать наличие таких обстоятельств. Достаточно выражения желания и воли гражданина на совершение этого действия, выраженного посредством подачи соответствующего заявления с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выполненной в целях перераспределения.

Однако, из доводов заявителя следует, что данные действия истца были совершены, представленная схема в полной мере соответствует требованиям как Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), так и действовавшего на момент подачи заявления Приказа Минэкономразвития РФ от 27 ноября 2014 года N "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории" (в настоящее время - Приказ Росреестра от 19 апреля 2022 года N В Письме Минэкономразвития РФ от 24 августа 2018 года N отражается позиция о том, что перераспределение земельных участков имеет цель устранение недостатков землепользования, при этом увеличение площади земельного участка служит только побочным следствием, а не самоцелью перераспределения. Однако, соответствующую информацию апелляционное определение не содержит. Письма органов исполнительной власти содержат мнение только данного органа, носят рекомендательный характер. В указанном письме не содержится императивного требования к гражданину доказывать наличие недостатков существующего земельного участка и невозможность или нерациональность его использования.

При этом, краевой суд указывает, что отказ ответчика в оказании муниципальной услуги по заключению соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности, не нарушает права административного истца и его законные интересы, поскольку Бердников К.М. не ограничен законодательством и вправе обратиться с заявлением в администрацию для выкупа участка через торги, в соответствии с требованиями действующего законодательства. Ссылки административного истца на презумпцию доказывания не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

В силу изложенного, заявитель обращает внимание на то, что в апелляционной жалобе было указано, что в случае, если доказательства были необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ) при решении на стадии производства по делу в суде апелляционной инстанции вопроса об их приобщении или истребовании не имеет значения, могли ли эти доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции.

Однако, оценка указанному не дана.

Как отмечает кассационный суд, в рассматриваемом случае, для принятия законного и обоснованного решения и рассмотрения дела по существу необходимо проверить фактические обстоятельства дела: истребовать сведения о схеме расположения данного объекта недвижимости.

В связи с тем, что судом первой инстанции этого сделано не было, Бердников К.М. просил апелляционную инстанцию направить в Департамент архитектуры и градостроительства администрации МО ГО город-курорт Сочи судебный запрос, истребовать сведения о схеме расположения земельного участка, на которую ссылается административный ответчик в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, в частности, номер входящего отправления, копию заявления, копию схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с указанием координат характерных точек границ земельного участка.

Однако судом апелляционной инстанции этого сделано не было, причины для отказа в удовлетворении ходатайства в апелляционном определении не указаны.

В рассматриваемом случае, имеет место несоответствие выводов, изложенных в оспариваемых судебных актах обстоятельствам дела.

Суды считают, что Бердников К.М. обязан доказать невозможность либо нерациональность использования своего земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м. без предоставления ему земельного участка из числа свободных земель площадью "данные изъяты" кв.м. несмотря на то, что законом такая обязанность гражданина при осуществлении перераспределения не предусмотрена.

По мнению апелляционной инстанции, отказ ответчика не нарушает права истца, поскольку Бердников К.М. не ограничен законодательством и вправе обратиться с заявлением в администрацию для выкупа участка через торги.

Однако, как отмечает кассационная инстанция, данное утверждение является несостоятельным.

Из доводов заявителя следует, что Бердников К.М. обратился с заявлением, именно о перераспределении земельного участка, при котором участок из числа свободных земель предоставляется в собственность гражданину без проведения торгов. Если бы истец был намерен участвовать в торгах, он бы обратился с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

По мнению апелляционной инстанции, ссылки Бердникова К.М. на презумпцию доказывания органом местного самоуправления законности данного им ответа не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

Данная позиция краевого суда ошибочна - нормы части 2 статьи 62 и части 11 статьи 226 КАС РФ указывают на то, что обязанность по доказыванию законности решений, действий (бездействия), а также доказыванию законности оснований для принятия этого решения, совершения действий (бездействия), принятых органами, организациями и должностными лицами, наделенными государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Данная информация была изложена в административном иске, смысл указанных норм понятен, в каких-либо дополнительных трактовках они не нуждаются.

Вместе с тем, судами допущено неправильное применение норм материального права - не применена норма статьи 39.28 ЗК РФ, закрепляющая право гражданина на перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Кроме того, имеет место, приведшее к принятию неправильного судебного акта неправильное применение норм процессуального права - в нарушение части 3 статьи 62, части 1 статьи 63 КАС РФ суд не истребовал сведения о схеме расположения земельного участка, на которую ссылается административный ответчик в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, не удовлетворил соответствующее ходатайство административного истца и не указал в апелляционном определении причин этого.

При таких обстоятельствах, указанные судебные акты не могут быть признаны законными, на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежат отмене.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел. Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N23 "О судебном решении").

В данном случае, нижестоящими судами приведенные нормы действующего законодательства не соблюдены, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела, районному суду следует учесть изложенное, принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права; дать правовую оценку фактическим обстоятельствам дела и доводам административного истца.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить оспариваемые судебные акты и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Сочи Краснодарского края от 6 июля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 1 ноября 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Центральный районный суд города Сочи Краснодарского края в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 мая 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Усенко Н.В.

Сергеев С.С.