Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2023 г. по делу N 66а-780/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Алексиной М.В, Красиковой О.Е, при секретаре судебного заседания Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-90/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гранат" к Региональной энергетической комиссии Омской области об оспаривании отдельных положений приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 28 декабря 2021 года N 679/97 "Об утверждении необходимой валовой выручки, долгосрочных параметров и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для территориальных сетевых организаций в Омской области", приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 28 декабря 2021 года N 677/97 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2022 год", по апелляционной жалобе Региональной энергетической комиссии Омской области на решение Омского областного суда от 11 января 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя административного ответчика Региональной энергетической комиссии Омской области Стельмашека Б.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей об отсутствии оснований для отмены решения суда, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Региональной энергетической комиссией Омской области (далее - РЭК Омской области) от 28 декабря 2021 года N 679/97 "Об утверждении необходимой валовой выручки, долгосрочных параметров регулирования и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для территориальных сетевых организаций в Омской области" (далее - Приказ N 679/97) установлены: долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций (приложение N 1 к Приказу N 679/97); необходимая валовая выручка сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) (приложение N 2 к Приказу N 679/97); индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями (приложение N 3-5 к Приказу N 679/97).

Пунктом 12 приложения N 2 к Приказу N 679/97 для общества с ограниченной ответственностью "Гранат" (далее - ООО "Гранат", Общество) установлена необходимая валовая выручка на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) на 2020 год в размере 12 567, 08 тыс. рублей, на 2021 год в размере 7 010, 92 тыс. рублей, на 2022 год в размере 6 451, 98 тыс. рублей, на 2023 год в размере 13 126, 46 тыс. рублей, на 2024 год в размере 13 498, 15 тыс. рублей.

Приказом РЭК Омской области от 28 декабря 2021 года N 677/97 (далее - Приказ N 677/97) установлены и введены в действие единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Омской области на 2022 год.

Пунктом 16 таблицы 1 N приложения N 1 к Приказу N 677/97 для ООО "Гранат" установлена необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь), учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской федерации в размере 6 451, 98 тыс. рублей, величина потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, учтенная при формировании регулируемых цен (тарифов) в размере 1, 489 млн кВт.ч.

Тексты приказов опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 28 декабря 2021 года.

ООО "Гранат" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с даты принятия пункта 12 приложения N 2 к Приказу N 679/97 в части установления для Общества необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь на 2022 год в размере 6 451, 98 тыс. рублей, пункта 16 таблицы N 1 к приложению N 1 Приказа N 677/97 в части установления для Общества необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации в размере 6 451, 98 тыс. рублей.

Требования мотивированы тем, что при определении необходимой валовой выручки общества на 2022 год РЭК Омской области незаконно была исключена сумма в размере 7 239, 34 тыс. рублей как экономически необоснованные расходы. Размер расходов к изъятию был исчислен ответчиком в экспертном заключении по рассмотрению дела об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям ООО "Гранат" на 2021 год и определен в сумме 10 859, 02 тыс. рублей. При этом частичное изъятие в сумме 3 619, 67 тыс. рублей произведено при формировании необходимой валовой выручки на 2021 год. В качестве обоснования изъятия регулирующий орган сослался на пункт 7 Основ ценообразования и представление Прокуратуры Омской области от 28 сентября 2020 года, внесенное по результатам проведенной проверки, в ходе которой выявлено, что при установлении базового уровня подконтрольных расходов на очередной долгосрочный период регулирования (2020 - 2024 годы) органом регулирования не исключались экономически необоснованные подконтрольные расходы по результатам анализа деятельности организаций по передаче электрической энергии. Считают, что при расчете необходимой валовой выручки на 2022 год у регулирующего органа отсутствовали основания для пересмотра такого долгосрочного параметра регулирования как базовый уровень подконтрольных расходов. Базовым годом для долгосрочного периода регулирования 2020 - 2024 годы являлся 2020 год, соответственно уровень подконтрольных расходов на 2022 год должен рассчитываться на уровне расходов 2020 года с применением необходимых индексов. Анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования (2015 - 2019 годы), производиться не мог.

Кроме того, указано, что к ООО "Гранат" не могут быть применены положения абзаца 11 пункта 7 Основ ценообразования, поскольку необходимая валовая выручка общества за последние три периода регулирования не превысила 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Решением Омского областного суда от 11 января 2023 года административное исковое заявление ООО "Гранат" удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель РЭК Омской области Стельмашек Б.Н. просит отменить решение суда, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований ООО "Гранат". В обоснование апелляционной жалобы указывает, что в основу судебного акта положены выводы, которые не соответствуют нормам действующего законодательства, не дана надлежащая оценка доводам РЭК Омской области о законности и обоснованности принятого тарифного решения. Считает, что в любом случае при формировании базового уровня подконтрольных расходов необходимо учитывать результаты деятельности регулируемой организации за предыдущий долгосрочный период регулирования. Без учета таким результатов базовый уровень подконтрольных расходов на первый год нового долгосрочного периода и расходы на все последующие годы долгосрочного периода будут экономически необоснованными, а тарифное решение незаконным. Полагает, что оспариваемое тарифное решение является законным и обоснованным, а позиция административного истца противоречит законодательству, направлена на защиту материального интереса административного истца в ущерб интересов неопределенного круга лиц, являющихся потребителями административного истца.

Представителем административного истца ООО "Гранат" Потаповой А.Л. и участвующим в деле прокурором на апелляционную жалобу поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на ее, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания N 98-э) и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 настоящего Федерального закона, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

На розничном рынке цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов) устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 4 статьи 23.1, пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике).

Согласно пункту 1 Положения о РЭК Омской области, утвержденного Постановлением Правительства Омской области от 02 ноября 2011 года N 212-п, РЭК Омской области является органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование и региональный государственный контроль (надзор) в сфере теплоснабжения, электроэнергетики и естественных монополий, контроль за соблюдением порядка ценообразования в пределах своей компетенции на территории Омской области, государственное регулирование цен, тарифов, платы, наценок, ставок, надбавок на товары и услуги, регулирование которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется органами исполнительной власти Омской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 9 Положения, к полномочиям РЭК Омской области в области государственного регулирования в электроэнергетике относится, в том числе установление цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые приказы приняты уполномоченным органом, с соблюдением формы и вида, опубликованы в установленном порядке, и по этим основаниям не обжалуются.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования при регулировании цен (тарифов) применяются метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод индексации тарифов, метод сравнения аналогов, метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом с учетом положений настоящего документа.

В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования, тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.

Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

Из пункта 38 Основ ценообразования следует, что базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Общество является территориальной сетевой организацией, владеющей на законном основании электросетевыми объектами, через которые на территории Омской области осуществляется снабжение электрической энергией конечных потребителей, непосредственно или опосредованно присоединенных к данным электросетевым объектам.

30 апреля 2021 года ООО "Гранат" обратилось в тарифный орган с предложением об открытии дела об утверждении тарифов на услуги по передаче электрической энергии (мощности) на 2022 год в границах Омской области.

При этом 2022 год является третьим годом долгосрочного периода регулирования 2020 - 2024 годов.

Из выписки из протокола заседания правления РЭК Омской области от 28 декабря 2021 года N 97 и экспертного заключения РЭК Омской области по рассмотрению дела N 03-03/31 по установлению индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям ООО "Гранат" на 2022 год (далее - Экспертное заключение) следует, что необходимая валовая выручка ООО "Гранат" определена в размере 6 451, 98 тыс. рублей; из необходимой валовой выручки исключены экономически необоснованные расходы за истекший долгосрочный период регулирования в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования в размере 7 239, 34 тыс. рублей.

Из пункта 6.4. Экспертного заключения следует, что при установлении тарифов на 2022 год РЭК Омской области проведен и анализ обоснованности расходов, понесенных в прошедшем долгосрочном периоде регулирования 2015 - 2019 годы, по результатам которого были выявлены экономически необоснованные расходы, понесенные в период 2015 - 2019 годов и покрытые за счет поступлений от регулируемого вида деятельности в сумме 7 239, 34 тыс.рублей.

При этом судом установлено, что размер расходов к изъятию был исчислен РЭК Омской области в экспертном заключении по рассмотрению тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям ООО "Гранат" на 2021 год и определен в размере 10 859, 02 тыс.рублей, а частичное изъятие в сумме 3 619, 67 тыс.рублей было произведено ответчиком при формировании необходимой валовой выручки на 2021 год.

Таким образом, тарифным органом был пересмотрен ранее установленный размер необходимой валовой выручки Общества на 2022 года, который не является базовым периодом долгосрочного регулирования.

Согласно абзацам 1-3 пункта 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. К экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов: расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности; учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) расходы, фактически не понесенные в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы) (за исключением случаев учета экономии операционных (подконтрольных) расходов и экономии от снижения технологических потерь электрической энергии в электрических сетях при применении в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала или метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, а также случаев, предусмотренных пунктом 21(1) настоящего документа).

Пунктом 5 Методических указаний N 98-э предусмотрено, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением Методических указаний (долгосрочные тарифы), устанавливаются на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет), отдельно на каждый финансовый год в течение этого периода. Тарифы на услуги по передаче электрической энергии, утвержденные на долгосрочный период регулирования, ежегодно корректируются в порядке, предусмотренном Методическими указаниями.

Согласно пункту 6 Методических указаний долгосрочные тарифы определяются на основе следующих долгосрочных параметров регулирования, которые в течение долгосрочного периода регулирования не меняются: базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами; индекс эффективности подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов; коэффициент эластичности подконтрольных расходов по количеству активов, определяемый Методическими указаниями; максимальная возможная корректировка необходимой валовой выручки, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг, определяемая Методическими указаниями; уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, определяемый в соответствии с пунктом 40(1) Основ ценообразования; уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг), устанавливаемый в соответствии с Основами ценообразования.

В соответствии с пунктом 7 Методических указаний, перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования определяются планируемые значения параметров расчета тарифов: индекс потребительских цен, определенный в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации (далее - индекс потребительских цен); размер активов, определяемый регулирующими органами; величина неподконтрольных расходов; величина мощности, в пределах которой сетевая организация принимает на себя обязательства обеспечить передачу электрической энергии потребителям услуг в соответствии с Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861; величина полезного отпуска электрической энергии потребителям услуг территориальной сетевой организации; цена (тариф) покупки потерь электрической энергии, учитываемая при установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, с использованием которых услуги по передаче электрической энергии оказываются регулируемыми организациями.

Проанализировав указанные положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что тарифным законодательством органам тарифного регулирования не предоставлена возможность изменять в течение долгосрочного периода регулирования фактическую величину подконтрольных расходов над величиной, определенной при установлении тарифов на базовый год.

Кроме того, как верно указано судом, у органа регулирования не имелось правовых оснований для применения на основании абзаца 11 пункта 7 Основ ценообразования механизма сглаживания исключаемых экономически необоснованных расходов, так как величина необходимой валовой выручки Общества за три последних года ниже 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых котловых тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Следует отметить, что абзацем 12 пункта 7 Основ ценообразования предусмотрено, что регулирующий орган принимает решения об установлении (пересмотре) долгосрочных параметров регулирования, об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов) во исполнение вступившего в законную силу решения суда, решения Федеральной антимонопольной службы, принятого по итогам рассмотрения разногласий или досудебного урегулирования споров, решения Федеральной антимонопольной службы об отмене решения регулирующего органа, принятого им с превышением полномочий (предписания), в целях приведения решений об установлении указанных цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в соответствие с законодательством Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу решения суда или принятия Федеральной антимонопольной службой одного из указанных решений (выдачи предписания), если иной срок не установлен соответствующим решением (предписанием).

Представление прокурора ни данным положением, ни иными положениями тарифного законодательства к числу оснований, влекущих возможность пересмотра долгосрочных параметров регулирования (одного либо нескольких) в течение долгосрочного периода регулирования не отнесено.

Иных оснований (решение суда, решение ФАС России) для пересмотра долгосрочных параметров регулирования у тарифного органа не имелось.

Доводы апелляционной жалобы о том, что представление прокурора подлежало безусловному исполнению, основаны на неправильном толковании норм права.

На основании пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре Российской Федерации) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона о прокуратуре Российской Федерации, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33 и 39.1 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Таким образом, при осуществлении надзора за исполнением законов орган прокуратуры не подменяет собой другие органы, при этом действующим законодательством на прокуратуру не возложена обязанность указывать каким именно образом орган государственной власти должен устранить допущенные нарушения. Способы устранения нарушений определяются органом государственной власти самостоятельно в соответствии с имеющимися полномочиями. При этом, представление прокурора не подлежит безусловному исполнению.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, которым дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой не имеется.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 11 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Омской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Омский областной суд.

Председательствующий

Р.В. Знаменщиков

Судьи

М.В. Алексина

О.Е. Красикова

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 мая 2023 года.