Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2023 г. по делу N 66а-826/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Красиковой О.Е, при секретаре судебного заседания Банниковой В.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-13/2023 по административным исковым заявлениям Кемеровского областного отделения Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры", Разлуцкой А.А, прокурора Кемеровской области - Кузбасса о признании нормативного правового акта недействующим, по апелляционным жалобам комитета по охране объектов культурного наследия Кузбасса, администрации города Новокузнецка на решение Кемеровского областного суда от 09 февраля 2023 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя административного ответчика комитета по охране объектов культурного наследия Кузбасса Каминской Е.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей административного истца Кемеровского областного отделения Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры" Клепикова Р.В. и Егоровой А.С, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.В, возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ДД.ММ.ГГГГ Комитетом по охране объектов культурного наследия Кузбасса (далее также Комитет) принят приказ N 102 "Об отказе во включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и исключении из перечня выявленных объектов культурного наследия" (далее также Приказ N 102).

Приказ N 102 опубликован 01 августа 2022 года на сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса".

Приказом N 102 отказано во включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия "Ансамбль застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка" (Кемеровская область - Кузбасс, г. Новокузнецк) и выявленных объектов культурного наследия в его составе, расположенных в городе Новокузнецке Кемеровской области - Кузбасса: "Здание бывшей фабрики "Березка" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Парк Советской скульптуры" ("адрес"), с их исключением из перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Кемеровской области - Кузбасса.

Кемеровское областное отделение Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры" (далее также ВОО ВООПИК), прокурор "адрес" - Кузбасса обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим со дня принятия Приказа N 102. ВОО ВООПИК также просит возложить на Комитет по охране объектов культурного наследия Кузбасса обязанность включить объекты в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Определением суда от 11 января 2023 года, в соответствии с частью 1 статьи 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административные дела по указанным выше административным исковым заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения. Ранее, определением суда от 26 декабря 2022 года удовлетворено заявление Разлуцкой А.А. о вступлении в качестве административного соистца в административное дело по административному иску ВОО ВООПИК.

Требования административных истцов мотивированы тем, что Приказ N 102 противоречит Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также Федеральный закон N 73-ФЗ), а также Порядку принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 24 марта 2021 года N 123, поскольку он принят Комитетом в отсутствие предусмотренных указанными нормативными правовыми актами оснований для отказа во включении выявленных объектов культурного наследия в реестр. Отмечают, что осуществленное регулирование влечет нарушение прав истца Разлуцкой А.А. (жителя города Новокузнецка), иных членов ВООПИК, равно как и прав неопределенного круга лиц на доступ к объектам культурного наследия, включая их сохранность и государственную защиту.

Решением Кемеровского областного суда от 09 февраля 2023 года требования административных истцов удовлетворены частично. Признан недействующим с даты принятия Приказ N 102, отказано в удовлетворении требований ВОО ВООПИК, Разлуцкой А.А. о возложении на Комитет обязанности включить объекты в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Не согласившись с решением суда, представителем административного ответчика Комитета Каминской Е.В. и представителем заинтересованного лица администрации города Новокузнецка Веревкиной О.Г. поданы апелляционные жалобы.

В апелляционной жалобе представитель Комитета Каминская Е.В. просит решение суда в части признания недействующим Приказ N 102 отменить ввиду нарушения норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение. Считает, что оспариваемый правовой акт принят Комитетом с соблюдением требований федерального законодательства и законодательства Кемеровской области - Кузбасса, в пределах своей компетенции, не содержит коррупциогенных факторов. Полагает, что ВОО ВООПИК и Разлуцкая А.А. являются ненадлежащими административными истцами, так как принятие Комитетом Приказа N 102 не нарушает их прав, свобод и законных интересов. Также считает, что суд, отказывая Комитету в удовлетворении ходатайств о привлечении к участию в деле заинтересованных лиц, нарушил положения статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица администрации города Новокузнецка Веревкина О.Г. просит решение суда в части признания недействующим Приказ N 102 отменить, принять по делу новое решение. В обоснование доводов жалобы указывает, что буквальное чтения положений пункта 3 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ предполагает не просто информационное уведомление, а именно право Комитета принять решение по результатам согласования с органами исполнительной власти. Полагает, что заключение эксперта является наиболее важным доказательством по делу, однако судом было отклонено ходатайство заинтересованного лица о назначении судебной экспертизы. Кроме того, разрешение спора по существу при наличии противоречий в заключении государственной историко-культурной экспертизы и при отсутствии возможности разрешить возникшие разногласия в суде исключает присущий судопроизводству принцип диспозитивности.

Участвующим в деле прокурором, а также представителем административного истца ВОО ВООПИК Егоровой А.С. на апелляционные жалобы поданы возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего в момент принятия оспариваемого Приказа N 102) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Аналогичные положения, вступившие в силу с 1 января 2023 года, предусмотрены подпунктом 36 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон N 73-ФЗ, пунктом 1 которого закреплено, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Названный реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в установленном порядке (статья 16 Федерального закона N 73-ФЗ).

Подпунктом 12 статьи 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

Также региональные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в том числе путем принятия решений о включении таких объектов в перечень выявленных объектов культурного наследия (пункты 1, 3, 4 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ).

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр регламентирован статьей 18 Федерального закона N 73-ФЗ, обязывающей региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы, на основании заключения которой принимается решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр (пункты 1 и 3).

Согласно пункту 15 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ основаниями для исключения выявленного объекта культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия являются решения регионального органа охраны объектов культурного наследия о включении такого объекта в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр, принятые в порядке, установленном данным Федеральным законом.

На территории Кемеровской области-Кузбасса отношения, возникающие в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулирует Закон Кемеровской области от 29 декабря 2015 года N 140-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)" (далее также Закон Кемеровской области N 140-ОЗ).

Статьей 4 Закон Кемеровской области N 140-ОЗ определены полномочия органа исполнительной власти Кемеровской области-Кузбасса в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, включая полномочия на принятие решений о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, а также в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или в качестве объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанные перечень и реестр (пункты 5, 7).

Исполнительным органом государственной власти Кемеровской области-Кузбасса является комитет по охране объектов культурного наследия Кузбасса, действующий на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области-Кузбасса от 23 марта 2020 года N 168, и полномочный на принятие вышеуказанных решений в отношении объектов культурного наследия (пункты 4.10.2 и 4.10.4 Положения). В пределах своих полномочий Комитет принимает нормативные и иные акты (пункт 5.5 Положения).

Согласно пункту 6 Порядка принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 24 марта 2021 года N 123, Комитет принимает решения о включении объекта в реестр либо об отказе во включении в форме приказа.

Приведенные законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что Приказ N 102 обладает признаками нормативного правового акта, издан уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме, содержит правовые нормы, направленные на изменение существующих отношений в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия (в результате вынесения оспариваемого приказа выявленные объекты культурного наследия подлежат снятию с государственной охраны как памятники истории и культуры).

В части полномочий и процедуры принятия нормативный правовой акт лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Удовлетворяя административные исковые требования в части, суд пришел к выводу о том, что Приказ N 102 об отказе во включении выявленных объектов культурного наследия в реестр вступил в противоречие с действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что принятию оспариваемого Приказа N 102 предшествовало включение приказом Комитета от 23 сентября 2016 года N 55 объекта "Ансамбль застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка" (Кемеровская область - Кузбасс, г. Новокузнецк) и объектов в его составе, расположенных в городе Новокузнецке Кемеровской области - Кузбасса: "Здание бывшей фабрики "Березка" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Дом жилой" ("адрес"), "Парк Советской скульптуры" ("адрес") в перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Кемеровской области; проведение государственной историко-культурной экспертизы документов, обосновывающих включение выявленных объектов культурного наследия, акт которой от 16 мая 2022 года с положительным заключением о целесообразности включения выявленного объекта культурного наследия в реестр поступил в Комитет в тот же день и был размещен на его официальном сайте для проведения общественных обсуждений; направление проекта приказа (решения) о включении выявленных объектов культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, утверждении границ их территории и требований к осуществлению деятельности в границах их территории, совместно с заключением государственной историко-культурной экспертизы в орган местного самоуправления (администрацию города Новокузнецка) для согласования; отказ орган местного самоуправления в согласовании данного проекта приказа.

Как верно отмечено судом первой инстанции, единственным основанием для издания оспариваемого приказа послужил отказ органа местного самоуправления в согласовании включения выявленного объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия местного значения.

Вместе с тем пунктом 11 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований, позволяющих региональному органу охраны объектов культурного наследия принять решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: отрицательное заключение государственной историко-культурной экспертизы; недостоверность сведений об объекте (в том числе сведений о времени возникновения или дате создания объекта, датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах связанных с ним исторических событий, о местонахождении объекта); наличие сведений об объекте в реестре.

Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 24 марта 2021 года N 123, в пункте 6 в качестве оснований для отказа во включении объекта в реестр содержит отсылочную норму на положения пункта 11 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ.

Отказ органа местного самоуправления, обоснованный тем, что Ансамбль застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка расположен в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ряда объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, ранее включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, в связи с чем, особые режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны данных объектов позволяют сохранить историческую и градостроительную среду Ансамбля; признание Ансамбля объектом культурного наследия местного (муниципального) значения увеличит финансовую нагрузку администрации города Новокузнецка по государственной охране объектов культурного наследия, а также жильцов многоквартирных домов по соблюдению требований к сохранению объектов; при отсутствии замечаний относительно заключения государственной историко-культурной экспертизы подлежал оценке региональным органом охраны объектов культурного наследия с позиции оснований, указанных в пункте 11 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ.

При таких обстоятельствах судебная коллегия признает верным вывод суда первой инстанции о том, что примененный региональным органом охраны объектов культурного наследия подход при рассмотрении вопроса о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр противоречит положениям нормативных правовых актов в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, оспариваемый Приказ N 102 принят с нарушением порядка принятия нормативного правового акта.

Доводы апелляционной жалобы Комитета о том, что ВОО ВООПИК и ее член Разлуцкая А.А. являются ненадлежащими административными истцами по данному административному спору и Приказом N 102 права, свободы и законные интересы членов данного общественного объединения не нарушаются, были предметом рассмотрения суда первой инстанции.

Областной суд, не согласившись с данной позицией административного ответчика, обоснованно мотивировал свои выводы положениями статьи 8 Федерального закона N 73-ФЗ и Устава данной общественной организации.

Судебная коллегия отмечает, что основанием обращения Кемеровского областного отделения ВОО ВООПИК в суд, как и обращения Разлуцкой А.А, явилось нарушение гарантированных статьей 44 Конституции Российской Федерации права на доступ к культурным ценностям и обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, поскольку отказ Комитета во включении Ансамбля застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка и объектов в его составе в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации также повлек его исключение из перечня выявленных объектов культурного наследия, что предполагает прекращение его государственной охраны и может привести к его повреждению и утрате культурной ценности.

Доводы апелляционной жалобы Комитета о нарушении судом статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются необоснованными, поскольку оснований для удовлетворения ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Селезнева А.А, являющегося председателем одного из домов, входящих в ансамбль застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка, и возражающего против отмены оспариваемого Приказа N 102, который обосновывал свое ходатайство угрозой нарушения субъективного права Селезнева А.А. и других собственников помещений данного дома в части возможного ограничения права собственности и несения дополнительных финансовых затрат по соблюдению требований, установленных в отношении объекта культурного наследия, не имелось. Возможность наступления данных последствий при отсутствии решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр не может являться предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля по данному делу, в связи с чем, отказ областного суда в привлечении указанного лица к участию в деле, установившего, что права и обязанности данного лица не затрагиваются, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы администрации города Новокузнецка о том, что заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит противоречия и для их устранения имелась необходимость назначения судебной экспертизы являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном понимании правовой природы оспариваемого нормативного правового акта, так как названное заключение не являлось основанием для принятия государственным органом оспариваемого приказа, в связи с чем не оценивалось судом при рассмотрении данного дела.

Кроме того, в случае несогласия с заключением государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 32 названного федерального закона).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его недействующим со дня его принятия.

В целом доводы апелляционных жалоб повторяют позицию апеллянтов в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Судебная коллегия отмечает обоснованность отказа в удовлетворении административных исковых требований о возложении на Комитет обязанности включить в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации Ансамбль застройки жилого квартала Соцгорода Новокузнецка и входящих в него объекты, поскольку в противном случае имело бы место вмешательство в компетенцию уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, что недопустимо в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного при рассмотрении данного дела судом первой инстанции не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 09 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы комитета по охране объектов культурного наследия Кузбасса, администрации города Новокузнецка - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Кемеровский областной суд.

Председательствующий Р.В. Знаменщиков

Судьи Г.Н. Никитина

О Е. Красикова

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 мая 2023 года.