Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2023 г. по делу N 8а-11412/2023[88а-12949/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Иванова Д.А, Жудова Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Ярославской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 10 февраля 2023 года, вынесенные по административному делу N2а-1483/2022 по административному исковому заявлению Камшилиной Ирины Владимировны к администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области о признании незаконным и отмене постановления.

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения административного истца Камшилиной И.В, ее представителя по доверенности Голубенковой Л.Л, возражавших против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Камшилина И.В. являлась собственником жилого дома площадью 40 кв.м, а с 2010 года земельного участка площадью 990 кв.м. с кадастровым номером 76:02:130116:97 по адресу: "адрес"

До 2008 года указанный жилой дом являлся памятником истории и культуры "Жилой дом", конец XIX-XX вв.

Приказом Департамента культуры Ярославской области от 30 сентября 2008 года N169 данный объект недвижимости исключен из числа выявленных объектов культурного наследия и 12 января 2021 года снят собственником с кадастрового учета в связи со сносом по причине разрушения.

Земельный участок с кадастровым номером 76:02:130116:97, на котором находился жилой дом Камшилиной И.В, расположен в границах охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Борисоглебского монастыря", утвержденной решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от 24 апреля 1967 года N 308 "О границах охранной зоны и зоны регулирования застройки ансамбля Борисоглебского монастыря - пос. Борисоглебский". Сведения о зонах охраны внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

"Ансамбль Борисоглебского монастыря", XVI-XVII вв, расположенный по адресу: "адрес", является объектом культурного наследия федерального значения на основании постановления Совета Министров от 30 августа 1960 года N1327.

Указанный земельный участок имеет вид разрешенного использования - "для эксплуатации жилого дома" и согласно Правилам землепользования и застройки Борисоглебского сельского поселения Борисоглебского муниципального района Ярославской области находится в зоне застройки малоэтажными домами (Ж-2).

2 февраля 2021 года Камшилиной И.В. в администрацию Борисоглебского муниципального района Ярославской области было подано уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

По результатам рассмотрения уведомления администрацией Борисоглебского муниципального района Ярославской области собственнику земельного участкка выдано уведомление от 11 февраля 2021 года N 76-502301-08-2021 о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Постановлением администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области N 11-0021 от 12 апреля 2022 года (далее - Постановление администрации от 12 апреля 2022 года) выданное Камшилиной И.В. уведомление от 11февраля 2021 года N76-502301-08-2021 отозвано.

5 мая 2022 года администрацией Борисоглебского муниципального района Ярославской области Камшилиной И.В. выдано уведомление N76-502301-02-2022 (далее - Уведомление от 5 мая 2022 года) о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Полагая указанные решения незаконными Камшилина И.В. обратилась в суд, ссылаясь в обоснование административного иска на то, что проводимые ею строительные работы соответствуют требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия.

Решением Ростовского районного суда Ярославской области от 19 октября 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 10 февраля 2023 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение о признании незаконным постановления администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области N 11- 0021 от 12 апреля 2022 года и Уведомления администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области N76-502301-02-2022 от 5 мая 2022 года.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 29 марта 2023 года, прокуратура Ярославской области ставит вопрос об отмене апелляционного определения с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. Полагает, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлекшие неверные выводы. В обоснование доводов кассационной жалобы указано, что использование спорного земельного участка возможно только в соответствии с проектом зон охраны, в то время как, строительство, осуществляемое административным истцом, ведется с нарушением установленных ограничений, может повлечь обрушение конструкций предмета охраны.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия суда кассационной инстанции приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции исходил из того, что ранее принадлежавший административному истцу жилой дом как объект перестал существовать и был снят с кадастрового учета 12 января 2021 года, на земельном участке Камшилиной И.В. осуществляется строительство нового объекта, ранее не располагавшегося в охранной зоне, между тем, на территории охранной зоны в соответствии с установленным правовым режимом строительство новых объектов капитального строительства запрещено.

Отменяя решение суда и удовлетворяя требования административного иска, судебная коллегия апелляционного суда установила, что земельный участок административного истца в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля не находится; возведение жилого здания на месте ранее существовавшего жилого дома Камшилиной И.В, происходит с фиксированием линии застройки исторических улиц, сохранением шага и модуля застройки данной части улицы, представляет собой компенсационное строительство и нормативно-правовым положениям, в том числе пункту 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), а также пункту 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, не противоречит.

Судебная коллегия кассационного суда находит указанные выводы верными, основанными на оценке доказательств по правилам статьи 84 КАС РФ, при правильном применении норм материального права.

Согласно статье 44 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В порядке реализации указанных конституционных требований принят Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет принятия мер, направленных на выявление и учет объектов культурного наследия, а также за счет последующего обеспечения сохранности этих объектов.

Согласно преамбуле указанного закона указано, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Положениями статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В соответствии с пунктом 5 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнесены соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Согласно пунктам 10 и 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требований: а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающиеся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорции и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; в) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; г) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия и его историко-градостроительной и природной среде; д) сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; е) соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; ж) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

Режимы использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального значения "Ансамбль Борисоглебского монастыря" определен решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от 24 апреля 1967 года N 308 "О границах охранной зоны и зоны регулирования застройки ансамбля Борисоглебского монастыря - пос. Борисоглебский".

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно пояснительной записке к схеме охранной зоны и зоны регулирования застройки памятника архитектуры - Ансамбля Борисоглебского монастыря входящая в охранную зону застройка не превышает двух этажей. В дальнейшем предусматривается запрещение - какого либо строительства в пределах территории охранной зоны.

Согласно пункту 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", под регенерацией понимается восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды.

Из содержания Методических рекомендаций по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места, рекомендованных к применению письмом Министерства культуры Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 49-01.1-39-НМ, под регенерацией понимается совокупность градостроительных мероприятий, направленных на восполнение утрат, восстановление целостности и реализацию историко-градостроительного потенциала градостроительных объектов, осуществляемых методами реставрационного воссоздания, компенсационного и адаптивного строительства в соответствии с традиционными принципами и приемами формирования историко-градостроительной среды.

Объекты регенерации - историко-градостроительная и природная среда, контактная по отношению к единичному объекту культурного наследия.

Регенерация историко-градостроительной среды - совокупность мер, направленных на восстановление целостности композиционной структуры, исторического городского ландшафта на территории достопримечательного места, предусматривающая сохранение, восстановление и преемственное развитие традиционных градостроительных характеристик среды (улично-дорожной сети, исторической парцеллярной структуры, фронта застройки улиц к др.), допускающая компенсационное и адаптивное строительство взамен утраченных элементов застройки или рядовых элементов композиции, не имеющих самостоятельной архитектурно-художественной ценности с соблюдением сложившихся типологических, масштабных, стилевых характеристик историко-градостроительной среды и в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом.

По смыслу приведенных выше положений следует, что понятие регенерации историко-градостроительной применяется в отношении восстановления целостности композиционной структуры исторического городского ландшафта, осуществляемого, в том числе путем компенсационного и адаптивного строительства взамен утраченных элементов застройки или рядовых элементов композиции, не имеющих самостоятельной архитектурно-художественной ценности.

Таким образом, новое строительство в границах охранной зоны как специальная мера, направленная на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды, а также строительство в рамках комплексной реконструкции кварталов, восстановление утраченных элементов планировочной структуры не противоречит требованиям охранной зоны, установленным решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от 24 апреля 1967 года N 308.

Возможность регенерации на указанной территории обоснована правовой позиции привлеченного к участию в настоящем административном деле в качестве заинтересованного лица Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области, актом внеплановой выездной проверки Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 7 июня 2022 года, а также выводами ландшафтно-визуального анализа строящегося жилого дома по адресу: "адрес" подготовленного аттестованным приказом Министерства культуры Российской Федерации от 1 апреля 2020 года N 419 экспертом, кандидатом искусствоведения Стовичек М.В. и пояснениями указанного эксперта в судебном заседании.

Согласно проведенным специалистом исследованиям вновь возводимое здание является регенерацией историко-градостроительной среды бывшей Подборной слободы подмонастырских Борисоглебских слобод, не затрагивает предмет охраны и не нарушает требований охраны объектов культурного наследия. Возводимое здание не создает дополнительных акцентов, не смещает восприятие архитектурной среды перспективы улицы, поскольку у него отсутствуют выступы, башни, слуховые окна; здание по своим визуальным характеристикам является нейтральным и позволяет поддержать линию застройки Транспортной улицы; несмотря на изменение материалов, при строительстве используются традиционные, существующие в исторических постройках материалы, как в памятниках - объектах культурного наследия, так и в жилых домах, расположенных в поселке Борисоглебский, на обеих сторонах улицы Транспортной; чтобы подчеркнуть традиционный подход и фон застройки лучше использовать оштукатуренный фасад и нейтральный цвет, в связи с чем, дана рекомендация по оштукатуриванию фасада. Исходя из того, что здание обладает нейтральной формой из простых геометрических фигур, в нем отсутствуют акценты, при его постройке использованы традиционные материалы, и оно располагается в линии застройки на месте ранее существовавшего здания, это является регенерацией историко-градостроительной среды, а невосстановление этого дома не будет благотворно влиять на восприятие улицы, поскольку он является связующим между линией гражданской застройки, т.е. обычными жилыми домами и линией стены монастыря, все дома стоят по линии стены монастыря. При отсутствии этого здания будет логически незавершенный квартал; в настоящее время это законченная градостроительная линия.

При изложенных обстоятельствах дела, оснований полагать ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о том, что строительство административным истцом спорного дома рассматривается в рамках сохранения и регенерации историко-градостроительной среды, требований законодательства по охране объектов культурного наследия не нарушает, не имеется.

Вопреки утверждениям автора кассационной жалобы планируемые работы не затрагивают предмет охраны.

Доводы кассационной жалобы в полном объеме исследовались судом апелляционной инстанции, им дана надлежащая оценка, изложенная в оспариваемом судебном акте, не согласиться с которой у суда кассационной инстанции основания отсутствуют.

Приведенные в кассационной жалобе доводы не влекут отмену состоявшихся по делу судебных актов, так как направлены на переоценку доказательства, представленного суду, что в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Нормы материального и процессуального закона судами применены правильно, нарушений, влекущих безусловную отмену судебных актов и перечисленных в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по делу не усматривается.

В силу изложенного, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 10 февраля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 25 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи